二、派出監(jiān)事會(huì)制度的優(yōu)越性
向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國家對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
我國國有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴(kuò)放權(quán)一市場(chǎng)化一承包制一股份制的改革思路。對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督以前主要由投資機(jī)構(gòu)或主管部門實(shí)施。而這些部門往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策又管對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。由于部門利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時(shí)，眾多行政部門如財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等都要從各自職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。但真正從維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的角度進(jìn)行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設(shè)為首頁 因而，從理論和實(shí)踐上都沒有形成有效的所有者監(jiān)督機(jī)制，造成了國有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對(duì)此，國務(wù)院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實(shí)行政企分開的同時(shí)，向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國家對(duì)國有重點(diǎn)企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)。兩年來的實(shí)踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會(huì)制度中，監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出、對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)，向國務(wù)院報(bào)告，代表國家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權(quán)利，國務(wù)院各部門和地方人民政府都應(yīng)支持和配合監(jiān)事會(huì)的工作。這就決定了派出監(jiān)事會(huì)的所有者監(jiān)督的性質(zhì)，也充分體現(xiàn)了國務(wù)院作為國有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系。
（二）從機(jī)制上完善了國家與國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
一是國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和國有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督，能使所有者對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門是國有獨(dú)資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權(quán)主體，因而難以形成多元化股權(quán)制約的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者權(quán)能不能有效行使。即使由國家派出所謂的股東代表也難以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者對(duì)董事會(huì)和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者—國務(wù)院來向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，并保持監(jiān)事會(huì)的國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，依照科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)國有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權(quán)，可保障國家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權(quán)益到位。
二是監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)，對(duì)國有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)三緘其口，不發(fā)表意見。從職責(zé)權(quán)限劃分上保證公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)營(yíng)決策負(fù)全責(zé)，而監(jiān)事會(huì)則對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督負(fù)總責(zé)，避免了行政權(quán)力直接干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理，從機(jī)制上保障國有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)所有者（國家）對(duì)國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會(huì)在制度設(shè)計(jì)上具有科學(xué)性
一是監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)主席由副部級(jí)國家公務(wù)員擔(dān)任，由國家派出的其他監(jiān)事由司、處級(jí)國家公務(wù)員擔(dān)任，都具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)。這保證了派出監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性。在我國，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，企業(yè)亦往往按照行政級(jí)別來配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進(jìn)行企業(yè)監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預(yù)嚴(yán)重的地區(qū)，監(jiān)督者職務(wù)的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國務(wù)院直接派出高官實(shí)施監(jiān)督的做法，對(duì)于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國現(xiàn)時(shí)的國情。
二是監(jiān)事會(huì)“以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學(xué)性。財(cái)務(wù)監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內(nèi)容，中外皆然。監(jiān)事會(huì)主要以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，并且可以聘請(qǐng)資信良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所幫助查賬，這表明我國對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽匯報(bào)、泛泛地搞調(diào)查，轉(zhuǎn)向以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來，標(biāo)志著對(duì)企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會(huì)工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，任職實(shí)行回避和輪換制度，并且有嚴(yán)明的紀(jì)律要求，從工作機(jī)制上維護(hù)了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列人國家財(cái)政預(yù)算，不在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用；監(jiān)事的派出實(shí)行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關(guān)系。這就意味著徹底截?cái)啾O(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關(guān)系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會(huì)只進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)公司經(jīng)營(yíng)管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點(diǎn)從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會(huì)主席或其委派的監(jiān)事可以列席國有獨(dú)資公司的有關(guān)會(huì)議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會(huì)制度中規(guī)定的“當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權(quán)利賦予國有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)。對(duì)于董事、經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會(huì)只負(fù)及時(shí)向國務(wù)院和監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對(duì)于國家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)質(zhì)干預(yù)，確保公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
五是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的監(jiān)督檢查結(jié)束后，要向國務(wù)院及時(shí)寫出監(jiān)督檢查報(bào)告，并就公司負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲、任免和公司存在的問題提出建議，但不直接進(jìn)行處理。這一設(shè)計(jì)從制度上保證了監(jiān)事會(huì)相對(duì)超脫的地位，有效地維護(hù)了監(jiān)事會(huì)工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強(qiáng)了對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對(duì)國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)做了明確規(guī)定，解決了國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問題，使對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)利。從而把監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。
向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國家對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
我國國有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴(kuò)放權(quán)一市場(chǎng)化一承包制一股份制的改革思路。對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督以前主要由投資機(jī)構(gòu)或主管部門實(shí)施。而這些部門往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策又管對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。由于部門利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時(shí)，眾多行政部門如財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等都要從各自職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。但真正從維護(hù)國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的角度進(jìn)行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設(shè)為首頁 因而，從理論和實(shí)踐上都沒有形成有效的所有者監(jiān)督機(jī)制，造成了國有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對(duì)此，國務(wù)院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實(shí)行政企分開的同時(shí)，向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國家對(duì)國有重點(diǎn)企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)。兩年來的實(shí)踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會(huì)制度中，監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出、對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)，向國務(wù)院報(bào)告，代表國家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權(quán)利，國務(wù)院各部門和地方人民政府都應(yīng)支持和配合監(jiān)事會(huì)的工作。這就決定了派出監(jiān)事會(huì)的所有者監(jiān)督的性質(zhì)，也充分體現(xiàn)了國務(wù)院作為國有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系。
（二）從機(jī)制上完善了國家與國有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
一是國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和國有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督，能使所有者對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門是國有獨(dú)資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權(quán)主體，因而難以形成多元化股權(quán)制約的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者權(quán)能不能有效行使。即使由國家派出所謂的股東代表也難以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者對(duì)董事會(huì)和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者—國務(wù)院來向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，并保持監(jiān)事會(huì)的國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，依照科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)國有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權(quán)，可保障國家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權(quán)益到位。
二是監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)，對(duì)國有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)三緘其口，不發(fā)表意見。從職責(zé)權(quán)限劃分上保證公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)營(yíng)決策負(fù)全責(zé)，而監(jiān)事會(huì)則對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督負(fù)總責(zé)，避免了行政權(quán)力直接干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理，從機(jī)制上保障國有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)所有者（國家）對(duì)國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會(huì)在制度設(shè)計(jì)上具有科學(xué)性
一是監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)事會(huì)由國務(wù)院派出，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)主席由副部級(jí)國家公務(wù)員擔(dān)任，由國家派出的其他監(jiān)事由司、處級(jí)國家公務(wù)員擔(dān)任，都具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)。這保證了派出監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性。在我國，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，企業(yè)亦往往按照行政級(jí)別來配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進(jìn)行企業(yè)監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預(yù)嚴(yán)重的地區(qū)，監(jiān)督者職務(wù)的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國務(wù)院直接派出高官實(shí)施監(jiān)督的做法，對(duì)于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國現(xiàn)時(shí)的國情。
二是監(jiān)事會(huì)“以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學(xué)性。財(cái)務(wù)監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內(nèi)容，中外皆然。監(jiān)事會(huì)主要以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，并且可以聘請(qǐng)資信良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所幫助查賬，這表明我國對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽匯報(bào)、泛泛地搞調(diào)查，轉(zhuǎn)向以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來，標(biāo)志著對(duì)企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會(huì)工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，任職實(shí)行回避和輪換制度，并且有嚴(yán)明的紀(jì)律要求，從工作機(jī)制上維護(hù)了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列人國家財(cái)政預(yù)算，不在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用；監(jiān)事的派出實(shí)行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關(guān)系。這就意味著徹底截?cái)啾O(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關(guān)系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會(huì)只進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)公司經(jīng)營(yíng)管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點(diǎn)從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會(huì)主席或其委派的監(jiān)事可以列席國有獨(dú)資公司的有關(guān)會(huì)議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會(huì)制度中規(guī)定的“當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權(quán)利賦予國有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)。對(duì)于董事、經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資產(chǎn)所有者權(quán)益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會(huì)只負(fù)及時(shí)向國務(wù)院和監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對(duì)于國家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)質(zhì)干預(yù)，確保公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
五是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的監(jiān)督檢查結(jié)束后，要向國務(wù)院及時(shí)寫出監(jiān)督檢查報(bào)告，并就公司負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲、任免和公司存在的問題提出建議，但不直接進(jìn)行處理。這一設(shè)計(jì)從制度上保證了監(jiān)事會(huì)相對(duì)超脫的地位，有效地維護(hù)了監(jiān)事會(huì)工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強(qiáng)了對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對(duì)國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)做了明確規(guī)定，解決了國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問題，使對(duì)國有獨(dú)資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)利。從而把監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。