案情
1994年，某村民委員會與某公司簽訂“創(chuàng)辦燒結(jié)金剛石鋸片基體廠（下稱未注冊基體廠）的協(xié)議書”，約定由村委會負責(zé)改造和擴建廠房，提供水、電資源；項目采取集資的辦法籌集資金，集資范圍由村委會運籌，所缺部分流動資金暫由公司墊付，但務(wù)必在1994年底前償還；主辦單位為村委會，但暫不辦理營業(yè)執(zhí)照，先在公司名下，暫由公司代管。協(xié)議同時闡明，公司要求村委會盡快辦理營業(yè)執(zhí)照，徹底脫離公司。此后，村委會向工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照，2000年1月25日，經(jīng)工商部門審核，基體廠（下稱注冊基體廠）注冊成立。2000年1月30日，某研究院作為公司的上級主管部門，以未注冊基體廠的凈資產(chǎn)來源于國家稅收優(yōu)惠政策所形成的扶持性免稅基金，應(yīng)屬國有資產(chǎn)為由，向其上級主管部門原國家冶金工業(yè)局申請產(chǎn)權(quán)界定。2000年2月21日，原國家冶金工業(yè)局作出（2000）53號“國家冶金工業(yè)局關(guān)于燒結(jié)鋸片基體廠產(chǎn)權(quán)問題的批復(fù)”（下稱53號批復(fù)），對未注冊基體廠的資產(chǎn)認(rèn)定為完全國有。為此，注冊基體廠不服，2001年3月，以承接原國家冶金工業(yè)局職能的國家經(jīng)貿(mào)委為被告（原冶金工業(yè)局被撤銷），向某市第一中級人民法院起訴，請求撤銷原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，原國家冶金工業(yè)局的部分行政職能并入國家經(jīng)貿(mào)委后，國家經(jīng)貿(mào)委作為承接原國家冶金工業(yè)局的部門，應(yīng)作為本案的適格被告。根據(jù)國辦發(fā)（1998）59號文件的規(guī)定，原國家冶金工業(yè)局的主要職責(zé)不包括對國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)界定的行政職權(quán)，因此，原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”超越了行政職權(quán)，遂判決撤銷了原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”。國家經(jīng)貿(mào)委等不服一審判決，向某市高院提起上訴。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國有資產(chǎn)管理機關(guān)是對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行界定的行政主管部門，有權(quán)依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行界定并作出最終發(fā)生法律效力的行政決定。公民、法人或其他組織對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定提起行政訴訟，須與該行為存在有法律上的利害關(guān)系，否則，不具有起訴的主體資格。一審法院判決在認(rèn)定“53號批復(fù)”的性質(zhì)及注冊基體廠訴訟主體資格上有誤，屬認(rèn)定事實不清，適用法律、法規(guī)錯誤，據(jù)此裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。
點評
本案涉及兩個關(guān)鍵問題，即“53號批復(fù)”是否可訴和注冊基體廠是否具有本案原告的主體資格。
“53號批復(fù)”的可訴性
筆者認(rèn)為，原國家冶金局作出的“53號批復(fù)”不具有可訴性。理由是：根據(jù)《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》及國資法規(guī)發(fā)（1992）70號《關(guān)于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》、國經(jīng)貿(mào)企（1996）895號《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》、財清字（1999）10號《關(guān)于做好科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中清產(chǎn)核資工作的通知》等一系列企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法律規(guī)范規(guī)定，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序是：第一，企業(yè)或單位自行清理和界定，即“自我界定”，必要時可由上級主管部門或國有資產(chǎn)管理部門直接進行清理和界定；第二，對清理、界定已屬于國有資產(chǎn)的部分，報同級國有資產(chǎn)管理部門認(rèn)定；第三，經(jīng)認(rèn)定的國有資產(chǎn)，按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。根據(jù)這些規(guī)定，可以看出，產(chǎn)生國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定最終法律效力的是國有資產(chǎn)管理部門的認(rèn)定或登記，這也是我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定權(quán)的專屬性所決定的。我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的權(quán)力屬于國有資產(chǎn)管理部門，98年以前屬于國有資產(chǎn)管理局，98年以后屬于財政部，這說明，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定只有國有資產(chǎn)管理部門作出的認(rèn)定或者登記，才具有最終的法律約束力，其他任何部門所作的界定均不具有法律效力，包括企業(yè)的自身界定和上級主管部門的界定。結(jié)合本案，原國家冶金局不是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定部門，不具有國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定職責(zé)，它作為當(dāng)時某研究院的上級主管部門對其國有資產(chǎn)所作的“53號批復(fù)”，是上級主管部門對其下級單位國有資產(chǎn)“自我界定”的認(rèn)可，仍屬“自我界定”的范圍，這個“批復(fù)”按照上述法律規(guī)范的規(guī)定，并未產(chǎn)生最終的法律效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，無法律上的約束力。因此，“53號批復(fù)”不具有可訴性。
注冊后的基體廠是否為本案的適格原告
筆者認(rèn)為，注冊基體廠不具有本案原告的主體資格，不能對“53號批復(fù)”提起行政訴訟。理由是：從注冊基體廠的注冊情況看，其注冊資本不包括“53號批復(fù)”所指未注冊基體廠的廠房、機器設(shè)備等固定資產(chǎn)，因此，注冊基體廠與“53號批復(fù)”在法律上沒有權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外，按照我國民法通則的有關(guān)規(guī)定，法人的民事權(quán)利能力及民事行為能力始于成立，注冊基體廠成立于2000年1月25日，此時在法律上才具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，而對其成立之前的基體廠的有關(guān)事項沒有主張的權(quán)能。因此，注冊基體廠不具有本案原告的主體資格，對“53號批復(fù)”沒有訴權(quán)。
本案引發(fā)的思考
此案的審理引起了一些理論爭議，一種觀點認(rèn)為，行政主體作出的行為除為自身利益的民事行為，一般均為行政行為，且行政行為應(yīng)在法律規(guī)范授權(quán)的情況下作出方為合法，否則將被依法予以撤銷。另一種觀點也是筆者的觀點認(rèn)為，上述認(rèn)識在行政法及行政訴訟法的一般理論上是沒有問題的，但應(yīng)該看到在實踐中，行政管理的模式有異，因而法律對管理體制的設(shè)定及管理主體的授權(quán)亦有所不同。因此，在行政審判中，除運用一般行政法理論外，還應(yīng)注意特定行政管理領(lǐng)域的特點，依其特定的法律規(guī)范認(rèn)識、審查和判斷特定行政管理領(lǐng)域的模式、行政主體的資格、權(quán)限范圍、行為的性質(zhì)及合法性等。以本案為例，我國有關(guān)國有資產(chǎn)法律規(guī)范為國有資產(chǎn)的管理和界定設(shè)定了特定的管理模式，即管理主體及權(quán)力的單一性。在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序方面規(guī)定了“三步走”的運作模式。從這個程序模式中，我們看到，國有資產(chǎn)界定的權(quán)力屬于國有資產(chǎn)管理部門，同時程序中又設(shè)定并賦予企業(yè)或者上級主管部門對資產(chǎn)實施“自我界定”的權(quán)利，這即闡明了國有資產(chǎn)界定權(quán)力的單一、獨有性，又考慮了界定工作的復(fù)雜性，便于實際操作。實踐中，由于歷史原因，目前仍存在企業(yè)等上級主管部門屬于行政部門的現(xiàn)象，但審判中不能被這種現(xiàn)象所迷惑，特別是在國有資產(chǎn)管理行政案件中，不能將屬性為行政機關(guān)的主管部門的“自我界定”視為行政行為而予以撤銷，這樣將使國有資產(chǎn)界定因程序的“斷節(jié)”而陷入無法操作的境地，破壞了國有資產(chǎn)界定的程序規(guī)定。在此，筆者認(rèn)為，今后在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定行政案件的立案中，應(yīng)首先審查被告的主體資格，凡被訴主體不屬于國有資產(chǎn)管理部門的訴訟，一律不予受理，以此支持和維護國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制的正常運行。
1994年，某村民委員會與某公司簽訂“創(chuàng)辦燒結(jié)金剛石鋸片基體廠（下稱未注冊基體廠）的協(xié)議書”，約定由村委會負責(zé)改造和擴建廠房，提供水、電資源；項目采取集資的辦法籌集資金，集資范圍由村委會運籌，所缺部分流動資金暫由公司墊付，但務(wù)必在1994年底前償還；主辦單位為村委會，但暫不辦理營業(yè)執(zhí)照，先在公司名下，暫由公司代管。協(xié)議同時闡明，公司要求村委會盡快辦理營業(yè)執(zhí)照，徹底脫離公司。此后，村委會向工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照，2000年1月25日，經(jīng)工商部門審核，基體廠（下稱注冊基體廠）注冊成立。2000年1月30日，某研究院作為公司的上級主管部門，以未注冊基體廠的凈資產(chǎn)來源于國家稅收優(yōu)惠政策所形成的扶持性免稅基金，應(yīng)屬國有資產(chǎn)為由，向其上級主管部門原國家冶金工業(yè)局申請產(chǎn)權(quán)界定。2000年2月21日，原國家冶金工業(yè)局作出（2000）53號“國家冶金工業(yè)局關(guān)于燒結(jié)鋸片基體廠產(chǎn)權(quán)問題的批復(fù)”（下稱53號批復(fù)），對未注冊基體廠的資產(chǎn)認(rèn)定為完全國有。為此，注冊基體廠不服，2001年3月，以承接原國家冶金工業(yè)局職能的國家經(jīng)貿(mào)委為被告（原冶金工業(yè)局被撤銷），向某市第一中級人民法院起訴，請求撤銷原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，原國家冶金工業(yè)局的部分行政職能并入國家經(jīng)貿(mào)委后，國家經(jīng)貿(mào)委作為承接原國家冶金工業(yè)局的部門，應(yīng)作為本案的適格被告。根據(jù)國辦發(fā)（1998）59號文件的規(guī)定，原國家冶金工業(yè)局的主要職責(zé)不包括對國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)界定的行政職權(quán)，因此，原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”超越了行政職權(quán)，遂判決撤銷了原國家冶金工業(yè)局作出的“53號批復(fù)”。國家經(jīng)貿(mào)委等不服一審判決，向某市高院提起上訴。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國有資產(chǎn)管理機關(guān)是對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行界定的行政主管部門，有權(quán)依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行界定并作出最終發(fā)生法律效力的行政決定。公民、法人或其他組織對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定提起行政訴訟，須與該行為存在有法律上的利害關(guān)系，否則，不具有起訴的主體資格。一審法院判決在認(rèn)定“53號批復(fù)”的性質(zhì)及注冊基體廠訴訟主體資格上有誤，屬認(rèn)定事實不清，適用法律、法規(guī)錯誤，據(jù)此裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。
點評
本案涉及兩個關(guān)鍵問題，即“53號批復(fù)”是否可訴和注冊基體廠是否具有本案原告的主體資格。
“53號批復(fù)”的可訴性
筆者認(rèn)為，原國家冶金局作出的“53號批復(fù)”不具有可訴性。理由是：根據(jù)《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》及國資法規(guī)發(fā)（1992）70號《關(guān)于清產(chǎn)核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》、國經(jīng)貿(mào)企（1996）895號《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、單位清產(chǎn)核資產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》、財清字（1999）10號《關(guān)于做好科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中清產(chǎn)核資工作的通知》等一系列企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法律規(guī)范規(guī)定，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序是：第一，企業(yè)或單位自行清理和界定，即“自我界定”，必要時可由上級主管部門或國有資產(chǎn)管理部門直接進行清理和界定；第二，對清理、界定已屬于國有資產(chǎn)的部分，報同級國有資產(chǎn)管理部門認(rèn)定；第三，經(jīng)認(rèn)定的國有資產(chǎn)，按規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。根據(jù)這些規(guī)定，可以看出，產(chǎn)生國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定最終法律效力的是國有資產(chǎn)管理部門的認(rèn)定或登記，這也是我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定權(quán)的專屬性所決定的。我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的權(quán)力屬于國有資產(chǎn)管理部門，98年以前屬于國有資產(chǎn)管理局，98年以后屬于財政部，這說明，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定只有國有資產(chǎn)管理部門作出的認(rèn)定或者登記，才具有最終的法律約束力，其他任何部門所作的界定均不具有法律效力，包括企業(yè)的自身界定和上級主管部門的界定。結(jié)合本案，原國家冶金局不是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定部門，不具有國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的法定職責(zé)，它作為當(dāng)時某研究院的上級主管部門對其國有資產(chǎn)所作的“53號批復(fù)”，是上級主管部門對其下級單位國有資產(chǎn)“自我界定”的認(rèn)可，仍屬“自我界定”的范圍，這個“批復(fù)”按照上述法律規(guī)范的規(guī)定，并未產(chǎn)生最終的法律效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，無法律上的約束力。因此，“53號批復(fù)”不具有可訴性。
注冊后的基體廠是否為本案的適格原告
筆者認(rèn)為，注冊基體廠不具有本案原告的主體資格，不能對“53號批復(fù)”提起行政訴訟。理由是：從注冊基體廠的注冊情況看，其注冊資本不包括“53號批復(fù)”所指未注冊基體廠的廠房、機器設(shè)備等固定資產(chǎn)，因此，注冊基體廠與“53號批復(fù)”在法律上沒有權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外，按照我國民法通則的有關(guān)規(guī)定，法人的民事權(quán)利能力及民事行為能力始于成立，注冊基體廠成立于2000年1月25日，此時在法律上才具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，而對其成立之前的基體廠的有關(guān)事項沒有主張的權(quán)能。因此，注冊基體廠不具有本案原告的主體資格，對“53號批復(fù)”沒有訴權(quán)。
本案引發(fā)的思考
此案的審理引起了一些理論爭議，一種觀點認(rèn)為，行政主體作出的行為除為自身利益的民事行為，一般均為行政行為，且行政行為應(yīng)在法律規(guī)范授權(quán)的情況下作出方為合法，否則將被依法予以撤銷。另一種觀點也是筆者的觀點認(rèn)為，上述認(rèn)識在行政法及行政訴訟法的一般理論上是沒有問題的，但應(yīng)該看到在實踐中，行政管理的模式有異，因而法律對管理體制的設(shè)定及管理主體的授權(quán)亦有所不同。因此，在行政審判中，除運用一般行政法理論外，還應(yīng)注意特定行政管理領(lǐng)域的特點，依其特定的法律規(guī)范認(rèn)識、審查和判斷特定行政管理領(lǐng)域的模式、行政主體的資格、權(quán)限范圍、行為的性質(zhì)及合法性等。以本案為例，我國有關(guān)國有資產(chǎn)法律規(guī)范為國有資產(chǎn)的管理和界定設(shè)定了特定的管理模式，即管理主體及權(quán)力的單一性。在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的程序方面規(guī)定了“三步走”的運作模式。從這個程序模式中，我們看到，國有資產(chǎn)界定的權(quán)力屬于國有資產(chǎn)管理部門，同時程序中又設(shè)定并賦予企業(yè)或者上級主管部門對資產(chǎn)實施“自我界定”的權(quán)利，這即闡明了國有資產(chǎn)界定權(quán)力的單一、獨有性，又考慮了界定工作的復(fù)雜性，便于實際操作。實踐中，由于歷史原因，目前仍存在企業(yè)等上級主管部門屬于行政部門的現(xiàn)象，但審判中不能被這種現(xiàn)象所迷惑，特別是在國有資產(chǎn)管理行政案件中，不能將屬性為行政機關(guān)的主管部門的“自我界定”視為行政行為而予以撤銷，這樣將使國有資產(chǎn)界定因程序的“斷節(jié)”而陷入無法操作的境地，破壞了國有資產(chǎn)界定的程序規(guī)定。在此，筆者認(rèn)為，今后在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定行政案件的立案中，應(yīng)首先審查被告的主體資格，凡被訴主體不屬于國有資產(chǎn)管理部門的訴訟，一律不予受理，以此支持和維護國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制的正常運行。