2008年8月13日，國(guó)務(wù)院審議并原則通過(guò)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，綱要重申要堅(jiān)守18億畝耕地的“紅線”，提出到2010年和2020年，全國(guó)耕地應(yīng)分別保持在18.18億畝和18.05億畝。這意味著，中央政府非常清醒地意識(shí)到耕地問(wèn)題的嚴(yán)峻性以及耕地保護(hù)的重要性。
我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)糧食安全和保障社會(huì)穩(wěn)定內(nèi)在地要求我國(guó)擁有較為充裕的耕地資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，耕地的數(shù)量和質(zhì)量既決定著糧食的生產(chǎn)潛力和供給能力，也決定著農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)層次；從社會(huì)學(xué)的角度看，耕地的數(shù)量和質(zhì)量既影響著社會(huì)的生態(tài)條件和綠化水準(zhǔn)，也關(guān)系到農(nóng)民的生存保障、利益分配和福利拓展。近年來(lái)，在國(guó)際糧價(jià)持續(xù)走高、國(guó)內(nèi)糧食需求增大的背景下，我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)面臨著耕地縮減的重大挑戰(zhàn)，而在工業(yè)化、城市化和建設(shè)用地需求劇增的情形下，失地農(nóng)民的利益訴求也成為構(gòu)建和諧社會(huì)必須審慎對(duì)待的重大問(wèn)題。在此背景下，政府明確提出堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”體現(xiàn)了對(duì)這些問(wèn)題的積極回應(yīng)。
堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”的意義重大，但實(shí)施難度不可低估。國(guó)土資源部發(fā)布的《2007年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示：截至2007年10月31日，全國(guó)耕地面積為18.26億畝，要實(shí)現(xiàn)2020年耕地不低于18億畝的目標(biāo)，則2008-2020年每年凈減耕地應(yīng)低于200萬(wàn)畝。經(jīng)驗(yàn)上看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)耕地總體上呈現(xiàn)出減少量大于新增量的態(tài)勢(shì)，尤其是從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)導(dǎo)致耕地（尤其是優(yōu)等耕地）加速減少。1996-2006年我國(guó)耕地從19.51億畝減至18.27億畝，年均凈減1240萬(wàn)畝，“十五”期間耕地年均縮減達(dá)到1448萬(wàn)畝。盡管在政府加強(qiáng)土地調(diào)控的背景下，2007年降低減少趨勢(shì)已經(jīng)顯著放緩，但2020年之前要將土地年均凈減量保持在200萬(wàn)畝以內(nèi)仍面臨著巨大挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)期，在工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的背景下，建設(shè)用地仍會(huì)在很大程度導(dǎo)致優(yōu)等耕地持續(xù)減少，在自然災(zāi)害增多和生態(tài)環(huán)境惡化情形下，因?yàn)?zāi)毀壞和退耕還林所導(dǎo)致的耕地減少趨勢(shì)仍會(huì)延續(xù)，而在農(nóng)戶追求經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)業(yè)比較效益低下的條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也會(huì)繼續(xù)形成對(duì)耕地的“擠出”效應(yīng)。顯然，要守住18億畝耕地的“紅線”在時(shí)機(jī)上刻不容緩、在操作上難度很大，政府提出堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”無(wú)疑體現(xiàn)了知難而進(jìn)的勇氣和對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的責(zé)任感。
考慮到土地的稀缺性和多用途性，則當(dāng)前考驗(yàn)人們智慧的問(wèn)題是：如何在不影響工業(yè)化、城市化推進(jìn)的背景下守住18億畝耕地的“紅線”？中央政府從宏觀的角度出發(fā)，提出應(yīng)保護(hù)和合理利用農(nóng)用地、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用和完善規(guī)劃實(shí)施保障作用。這表明實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)是系統(tǒng)性工程，不可能依靠單一手段，而必須綜合地考慮三個(gè)途徑：開(kāi)源，即增加耕地供給；節(jié)流，即減少耕地浪費(fèi)；有效利用，即提高耕地使用效率。改革開(kāi)放、尤其是上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，與新增趨勢(shì)相比，耕地的減少速度更為突出，而在增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的條件下，耕地新增的空間不可估計(jì)過(guò)高。顯然，守住18億畝耕地“紅線”應(yīng)更多考慮減少耕地浪費(fèi)和提高使用效率。在市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)的背景下，減少耕地浪費(fèi)和提高使用效率有賴于政府調(diào)控，但更需要考慮利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，應(yīng)該考慮政府政策和市場(chǎng)力量的有效結(jié)合，不可能也不應(yīng)該只依靠政府強(qiáng)制干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。 來(lái)源：考試大
從建設(shè)用地的角度看，在工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的條件下，建設(shè)用地是導(dǎo)致耕地縮減的一個(gè)重要原因，為保護(hù)耕地而阻礙城市化進(jìn)程是不可取的，但城市化方式轉(zhuǎn)變卻可以放緩耕地縮減的趨勢(shì)。將粗放型城市化道路轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化城市化道路是節(jié)約建設(shè)用地規(guī)模、提高建設(shè)用地效率的必由之路。為此，中央政府不僅需要重新設(shè)計(jì)對(duì)地方政府的績(jī)效考核方式，減弱地方政府通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)來(lái)推動(dòng)粗放型城市化的沖動(dòng)，而且需要在土地征用過(guò)程中更多引入農(nóng)民力量，將耕地使用者———農(nóng)民作為耕地轉(zhuǎn)讓的重要談判主體和利益分配主體。同時(shí)，中央和地方政府應(yīng)規(guī)范土地征用范圍、嚴(yán)格土地征用流程，構(gòu)建完備的土地使用監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系，避免土地征用之后的長(zhǎng)期閑置，以此完善節(jié)約集約利用建設(shè)用地的長(zhǎng)效機(jī)制，形成土地在農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域有效配置的更優(yōu)均衡。
從災(zāi)毀耕地和退耕還林的角度看，自然災(zāi)害會(huì)在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面挑戰(zhàn)耕地“紅線”，而退耕還林也會(huì)在增大林業(yè)面積的同時(shí)減少耕地規(guī)模。如果說(shuō)退耕還林是政府基于生態(tài)保護(hù)而做出的主動(dòng)行為的話，那么災(zāi)毀用地則是外部不確定因素施加給特定區(qū)域的被動(dòng)因素。為此，一方面，我國(guó)應(yīng)按照既定規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)退耕還林，通過(guò)提供公共產(chǎn)品等措施鞏固退耕還林的既有成效，加強(qiáng)天然林、天然草場(chǎng)等基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)，強(qiáng)化土地生態(tài)環(huán)境整治，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。另一方面，應(yīng)采用措施鼓勵(lì)農(nóng)民增大投資，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)，提高人們對(duì)自然災(zāi)害的防范和應(yīng)對(duì)能力，完善中央和地方兩級(jí)層面的自然災(zāi)害預(yù)警和治理機(jī)制，減少災(zāi)害發(fā)生頻率，降低災(zāi)害負(fù)面后果，控制災(zāi)毀耕地?cái)?shù)量。
從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度看，農(nóng)民從利益化的角度出發(fā)，在行業(yè)收益比較的基礎(chǔ)上可能會(huì)選擇耕地非農(nóng)化使用。對(duì)此，不能采用外部力量對(duì)農(nóng)民的耕地使用作出強(qiáng)制安排，而應(yīng)通過(guò)間接調(diào)控改變農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和行業(yè)收益比較，促使農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)而保持甚至擴(kuò)大耕地利用規(guī)模。圍繞這點(diǎn)，政府應(yīng)增大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、特別是糧食生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼力度，改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給的市場(chǎng)壟斷格局，完善市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品流通體系，構(gòu)建生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格服務(wù)體系。更重要的是，政府應(yīng)扶植農(nóng)民自發(fā)性合作組織的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新提高談判能力、節(jié)約交易成本，使其在政策制定和市場(chǎng)交易中具有更大的影響力。同時(shí)，應(yīng)健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，探索農(nóng)民社會(huì)保障的異地流轉(zhuǎn)方式，在增大土地使用效率的基礎(chǔ)上盡量消除耕地“撂荒”現(xiàn)象。
我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)糧食安全和保障社會(huì)穩(wěn)定內(nèi)在地要求我國(guó)擁有較為充裕的耕地資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，耕地的數(shù)量和質(zhì)量既決定著糧食的生產(chǎn)潛力和供給能力，也決定著農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)層次；從社會(huì)學(xué)的角度看，耕地的數(shù)量和質(zhì)量既影響著社會(huì)的生態(tài)條件和綠化水準(zhǔn)，也關(guān)系到農(nóng)民的生存保障、利益分配和福利拓展。近年來(lái)，在國(guó)際糧價(jià)持續(xù)走高、國(guó)內(nèi)糧食需求增大的背景下，我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)面臨著耕地縮減的重大挑戰(zhàn)，而在工業(yè)化、城市化和建設(shè)用地需求劇增的情形下，失地農(nóng)民的利益訴求也成為構(gòu)建和諧社會(huì)必須審慎對(duì)待的重大問(wèn)題。在此背景下，政府明確提出堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”體現(xiàn)了對(duì)這些問(wèn)題的積極回應(yīng)。
堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”的意義重大，但實(shí)施難度不可低估。國(guó)土資源部發(fā)布的《2007年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示：截至2007年10月31日，全國(guó)耕地面積為18.26億畝，要實(shí)現(xiàn)2020年耕地不低于18億畝的目標(biāo)，則2008-2020年每年凈減耕地應(yīng)低于200萬(wàn)畝。經(jīng)驗(yàn)上看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)耕地總體上呈現(xiàn)出減少量大于新增量的態(tài)勢(shì)，尤其是從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)導(dǎo)致耕地（尤其是優(yōu)等耕地）加速減少。1996-2006年我國(guó)耕地從19.51億畝減至18.27億畝，年均凈減1240萬(wàn)畝，“十五”期間耕地年均縮減達(dá)到1448萬(wàn)畝。盡管在政府加強(qiáng)土地調(diào)控的背景下，2007年降低減少趨勢(shì)已經(jīng)顯著放緩，但2020年之前要將土地年均凈減量保持在200萬(wàn)畝以內(nèi)仍面臨著巨大挑戰(zhàn)?？梢灶A(yù)期，在工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的背景下，建設(shè)用地仍會(huì)在很大程度導(dǎo)致優(yōu)等耕地持續(xù)減少，在自然災(zāi)害增多和生態(tài)環(huán)境惡化情形下，因?yàn)?zāi)毀壞和退耕還林所導(dǎo)致的耕地減少趨勢(shì)仍會(huì)延續(xù)，而在農(nóng)戶追求經(jīng)濟(jì)收益和農(nóng)業(yè)比較效益低下的條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也會(huì)繼續(xù)形成對(duì)耕地的“擠出”效應(yīng)。顯然，要守住18億畝耕地的“紅線”在時(shí)機(jī)上刻不容緩、在操作上難度很大，政府提出堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”無(wú)疑體現(xiàn)了知難而進(jìn)的勇氣和對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的責(zé)任感。
考慮到土地的稀缺性和多用途性，則當(dāng)前考驗(yàn)人們智慧的問(wèn)題是：如何在不影響工業(yè)化、城市化推進(jìn)的背景下守住18億畝耕地的“紅線”？中央政府從宏觀的角度出發(fā)，提出應(yīng)保護(hù)和合理利用農(nóng)用地、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用和完善規(guī)劃實(shí)施保障作用。這表明實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)是系統(tǒng)性工程，不可能依靠單一手段，而必須綜合地考慮三個(gè)途徑：開(kāi)源，即增加耕地供給；節(jié)流，即減少耕地浪費(fèi)；有效利用，即提高耕地使用效率。改革開(kāi)放、尤其是上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，與新增趨勢(shì)相比，耕地的減少速度更為突出，而在增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的條件下，耕地新增的空間不可估計(jì)過(guò)高。顯然，守住18億畝耕地“紅線”應(yīng)更多考慮減少耕地浪費(fèi)和提高使用效率。在市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)的背景下，減少耕地浪費(fèi)和提高使用效率有賴于政府調(diào)控，但更需要考慮利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，應(yīng)該考慮政府政策和市場(chǎng)力量的有效結(jié)合，不可能也不應(yīng)該只依靠政府強(qiáng)制干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。 來(lái)源：考試大
從建設(shè)用地的角度看，在工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的條件下，建設(shè)用地是導(dǎo)致耕地縮減的一個(gè)重要原因，為保護(hù)耕地而阻礙城市化進(jìn)程是不可取的，但城市化方式轉(zhuǎn)變卻可以放緩耕地縮減的趨勢(shì)。將粗放型城市化道路轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化城市化道路是節(jié)約建設(shè)用地規(guī)模、提高建設(shè)用地效率的必由之路。為此，中央政府不僅需要重新設(shè)計(jì)對(duì)地方政府的績(jī)效考核方式，減弱地方政府通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)來(lái)推動(dòng)粗放型城市化的沖動(dòng)，而且需要在土地征用過(guò)程中更多引入農(nóng)民力量，將耕地使用者———農(nóng)民作為耕地轉(zhuǎn)讓的重要談判主體和利益分配主體。同時(shí)，中央和地方政府應(yīng)規(guī)范土地征用范圍、嚴(yán)格土地征用流程，構(gòu)建完備的土地使用監(jiān)測(cè)監(jiān)督體系，避免土地征用之后的長(zhǎng)期閑置，以此完善節(jié)約集約利用建設(shè)用地的長(zhǎng)效機(jī)制，形成土地在農(nóng)業(yè)和其他領(lǐng)域有效配置的更優(yōu)均衡。
從災(zāi)毀耕地和退耕還林的角度看，自然災(zāi)害會(huì)在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面挑戰(zhàn)耕地“紅線”，而退耕還林也會(huì)在增大林業(yè)面積的同時(shí)減少耕地規(guī)模。如果說(shuō)退耕還林是政府基于生態(tài)保護(hù)而做出的主動(dòng)行為的話，那么災(zāi)毀用地則是外部不確定因素施加給特定區(qū)域的被動(dòng)因素。為此，一方面，我國(guó)應(yīng)按照既定規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)退耕還林，通過(guò)提供公共產(chǎn)品等措施鞏固退耕還林的既有成效，加強(qiáng)天然林、天然草場(chǎng)等基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)，強(qiáng)化土地生態(tài)環(huán)境整治，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。另一方面，應(yīng)采用措施鼓勵(lì)農(nóng)民增大投資，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)，提高人們對(duì)自然災(zāi)害的防范和應(yīng)對(duì)能力，完善中央和地方兩級(jí)層面的自然災(zāi)害預(yù)警和治理機(jī)制，減少災(zāi)害發(fā)生頻率，降低災(zāi)害負(fù)面后果，控制災(zāi)毀耕地?cái)?shù)量。
從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度看，農(nóng)民從利益化的角度出發(fā)，在行業(yè)收益比較的基礎(chǔ)上可能會(huì)選擇耕地非農(nóng)化使用。對(duì)此，不能采用外部力量對(duì)農(nóng)民的耕地使用作出強(qiáng)制安排，而應(yīng)通過(guò)間接調(diào)控改變農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和行業(yè)收益比較，促使農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)而保持甚至擴(kuò)大耕地利用規(guī)模。圍繞這點(diǎn)，政府應(yīng)增大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、特別是糧食生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼力度，改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給的市場(chǎng)壟斷格局，完善市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品流通體系，構(gòu)建生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格服務(wù)體系。更重要的是，政府應(yīng)扶植農(nóng)民自發(fā)性合作組織的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新提高談判能力、節(jié)約交易成本，使其在政策制定和市場(chǎng)交易中具有更大的影響力。同時(shí)，應(yīng)健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，探索農(nóng)民社會(huì)保障的異地流轉(zhuǎn)方式，在增大土地使用效率的基礎(chǔ)上盡量消除耕地“撂荒”現(xiàn)象。