4 美國對(duì)公共利益的判斷
美國在國家新建階段，為保護(hù)既得的私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)政府征收權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格限制，將公共利益界定為是否或必須對(duì)公眾有用；工業(yè)革命之后，工業(yè)的飛速發(fā)展必然要求建造大型公共設(shè)施和興辦大量工廠，如果絕對(duì)強(qiáng)調(diào)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，必將阻礙工業(yè)革命的進(jìn)程，于是對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)由嚴(yán)到寬，公共使用的判斷標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為公共目的的判斷標(biāo)準(zhǔn)；二十世紀(jì)以后，隨著城市更新計(jì)劃的推行，法院將征收納入警察權(quán)范疇，各地方自身發(fā)展需求決定公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)還是以公共使用為標(biāo)準(zhǔn)（姚佐蓮，2006）。
從法院對(duì)有關(guān)公共利益的案例判決可以看出，公共利益的覆蓋范圍呈擴(kuò)大化的趨勢。在新倫敦征收案中，法院判定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)并非局限于公共目的或公共使用，對(duì)于能夠促進(jìn)城市發(fā)展，能夠?yàn)榈貐^(qū)“不景氣”的經(jīng)濟(jì)帶來好處的個(gè)別行為或帶動(dòng)地區(qū)就業(yè)的私人開發(fā)行為，也是符合公共利益的，一樣可以被視為符合憲法第五修正案中對(duì)“公共使用”的規(guī)定。
5 當(dāng)前公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)
城市為人類生存及交往，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了物質(zhì)空間環(huán)境，其不同時(shí)期的發(fā)展，體現(xiàn)出人們對(duì)當(dāng)時(shí)的共有利益的追求。城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。作為一種面向城市未來發(fā)展的學(xué)科，城市規(guī)劃通過調(diào)節(jié)城市土地和空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和分配土地與空間背后各種復(fù)雜的利益關(guān)系，有預(yù)見性地為城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的問題提供解決途徑，并有目的地引導(dǎo)城市健康發(fā)展，為人們生產(chǎn)生活提供更好的物質(zhì)空間環(huán)境，保證公共利益的化。
在不同階段內(nèi)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及自然生態(tài)環(huán)境的變化，給城市發(fā)展帶來不同限制條件，也對(duì)城市規(guī)劃提出階段性的任務(wù)，要求其以相應(yīng)的規(guī)劃手段作出應(yīng)對(duì)。當(dāng)前我國正處于快速城市化時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，一方面，城市地域空間迅速擴(kuò)張，這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模快速發(fā)展的需要，也是世界城市化潮流中不可回避的趨勢；另一方面，我國的城市化多反映在數(shù)量增長之上，但城市化質(zhì)量不高，快速發(fā)展導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾逐漸突出。因此，城市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠繑U(kuò)張與內(nèi)部挖潛，當(dāng)中所承載的公共利益對(duì)城市規(guī)劃提出的要求則表現(xiàn)為規(guī)模擴(kuò)張與城市更新并進(jìn)。
所謂城市更新，簡單說就是對(duì)城市衰敗地區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，通過保護(hù)，修繕，拆遷或重建改變城市中產(chǎn)業(yè)和人口的地域分布，并使城市的物質(zhì)環(huán)境現(xiàn)代化，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，是城市化發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物（李艷玲，2004）?；谖覈緡楹统鞘邪l(fā)展的需求，城市更新作為城市規(guī)劃調(diào)控城市土地與空間的具體手段之一，體現(xiàn)了城市規(guī)劃中蘊(yùn)含的公共利益，原因在于以下幾點(diǎn)。
第一，由于我國人多地少的現(xiàn)實(shí)條件以及保護(hù)耕地的緊迫性，單純的城市規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)我國現(xiàn)階段城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)的國家戰(zhàn)略也對(duì)城市發(fā)展提出特定要求。原有的“攤大餅式”的發(fā)展模式造成城市用地規(guī)模日益擴(kuò)大，所帶來的交通、能源、環(huán)境、土地等一系列問題日益突出。國內(nèi)外專家學(xué)者正在對(duì)控制城市規(guī)模的政策方法進(jìn)行研究。相關(guān)法律條文亦對(duì)嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模做出了規(guī)定。城市的發(fā)展不能單純地依靠用地規(guī)模的增加，更需要提高土地的使用效率，從城市內(nèi)部挖掘發(fā)展?jié)摿Α?BR> 第二，雖然我國尚未像西方高城市化率國家那樣出現(xiàn)明顯的城市衰敗和郊區(qū)化現(xiàn)象，但城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的許多問題已對(duì)城市更新提出迫切要求。當(dāng)前，城市的舊城區(qū)內(nèi)普遍存在土地使用效率低下，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，生產(chǎn)生活環(huán)境差等問題，并誘發(fā)一系列不利城市安全的潛在威脅；快速城市化帶來的“城中村”現(xiàn)象已成為各地政府束手無策的頑疾；多數(shù)城市交通的壓力逐步演化為制約發(fā)展的瓶頸。
第三，我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的雙重轉(zhuǎn)型階段，原有的城市土地使用模式亟待轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段對(duì)于城市發(fā)展的要求。如城市各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在不同階段對(duì)城市用地的要求亦不相同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國城市中多數(shù)工礦企業(yè)被布置在城市內(nèi)部，這顯然不能適應(yīng)現(xiàn)今城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，其原有的用地區(qū)位造成城市環(huán)境的污染和土地資源的浪費(fèi)，影響了城市發(fā)展。現(xiàn)階段多數(shù)城市都在進(jìn)行“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)置換后的土地資源需要 進(jìn)一步的利用與整合。
城市更新是城市規(guī)劃對(duì)公共利益的具體體現(xiàn)，旨在解決現(xiàn)階段城市發(fā)展存在的問題與矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。為了保證公共利益的充分實(shí)現(xiàn)，保障城市更新的順利進(jìn)行，需要社會(huì)參與者普遍協(xié)助，各部門相互合作，更需要一定的體制和法律制度進(jìn)行約束和協(xié)調(diào)，解決過程中出現(xiàn)的利益沖突問題。
6 小結(jié)
對(duì)公共利益理解的絕對(duì)化與靜止化使對(duì)公共利益的判斷陷入無休止的邏輯怪圈，永遠(yuǎn)無法得到一個(gè)完美的標(biāo)準(zhǔn)答案。只有以動(dòng)態(tài)、辯證的眼光探究公共利益的內(nèi)涵和屬性，才能明確它的時(shí)代意義與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)?，F(xiàn)階段，城市規(guī)劃正以規(guī) 模擴(kuò)張和城市更新等手段推進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展，對(duì)以土地為載體的各種用地功能與空間結(jié)構(gòu)做出適應(yīng)新形勢的重新安排，其執(zhí)行與落實(shí)程度同公共利益的實(shí)現(xiàn)程度密切相關(guān)。
美國在國家新建階段，為保護(hù)既得的私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)政府征收權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格限制，將公共利益界定為是否或必須對(duì)公眾有用；工業(yè)革命之后，工業(yè)的飛速發(fā)展必然要求建造大型公共設(shè)施和興辦大量工廠，如果絕對(duì)強(qiáng)調(diào)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，必將阻礙工業(yè)革命的進(jìn)程，于是對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)由嚴(yán)到寬，公共使用的判斷標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為公共目的的判斷標(biāo)準(zhǔn)；二十世紀(jì)以后，隨著城市更新計(jì)劃的推行，法院將征收納入警察權(quán)范疇，各地方自身發(fā)展需求決定公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)還是以公共使用為標(biāo)準(zhǔn)（姚佐蓮，2006）。
從法院對(duì)有關(guān)公共利益的案例判決可以看出，公共利益的覆蓋范圍呈擴(kuò)大化的趨勢。在新倫敦征收案中，法院判定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)并非局限于公共目的或公共使用，對(duì)于能夠促進(jìn)城市發(fā)展，能夠?yàn)榈貐^(qū)“不景氣”的經(jīng)濟(jì)帶來好處的個(gè)別行為或帶動(dòng)地區(qū)就業(yè)的私人開發(fā)行為，也是符合公共利益的，一樣可以被視為符合憲法第五修正案中對(duì)“公共使用”的規(guī)定。
5 當(dāng)前公共利益在城市規(guī)劃當(dāng)中的體現(xiàn)
城市為人類生存及交往，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了物質(zhì)空間環(huán)境，其不同時(shí)期的發(fā)展，體現(xiàn)出人們對(duì)當(dāng)時(shí)的共有利益的追求。城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。作為一種面向城市未來發(fā)展的學(xué)科，城市規(guī)劃通過調(diào)節(jié)城市土地和空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和分配土地與空間背后各種復(fù)雜的利益關(guān)系，有預(yù)見性地為城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的問題提供解決途徑，并有目的地引導(dǎo)城市健康發(fā)展，為人們生產(chǎn)生活提供更好的物質(zhì)空間環(huán)境，保證公共利益的化。
在不同階段內(nèi)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及自然生態(tài)環(huán)境的變化，給城市發(fā)展帶來不同限制條件，也對(duì)城市規(guī)劃提出階段性的任務(wù)，要求其以相應(yīng)的規(guī)劃手段作出應(yīng)對(duì)。當(dāng)前我國正處于快速城市化時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)高速增長和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，一方面，城市地域空間迅速擴(kuò)張，這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模快速發(fā)展的需要，也是世界城市化潮流中不可回避的趨勢；另一方面，我國的城市化多反映在數(shù)量增長之上，但城市化質(zhì)量不高，快速發(fā)展導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾逐漸突出。因此，城市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠繑U(kuò)張與內(nèi)部挖潛，當(dāng)中所承載的公共利益對(duì)城市規(guī)劃提出的要求則表現(xiàn)為規(guī)模擴(kuò)張與城市更新并進(jìn)。
所謂城市更新，簡單說就是對(duì)城市衰敗地區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，通過保護(hù)，修繕，拆遷或重建改變城市中產(chǎn)業(yè)和人口的地域分布，并使城市的物質(zhì)環(huán)境現(xiàn)代化，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，是城市化發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物（李艷玲，2004）?；谖覈緡楹统鞘邪l(fā)展的需求，城市更新作為城市規(guī)劃調(diào)控城市土地與空間的具體手段之一，體現(xiàn)了城市規(guī)劃中蘊(yùn)含的公共利益，原因在于以下幾點(diǎn)。
第一，由于我國人多地少的現(xiàn)實(shí)條件以及保護(hù)耕地的緊迫性，單純的城市規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)我國現(xiàn)階段城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)的國家戰(zhàn)略也對(duì)城市發(fā)展提出特定要求。原有的“攤大餅式”的發(fā)展模式造成城市用地規(guī)模日益擴(kuò)大，所帶來的交通、能源、環(huán)境、土地等一系列問題日益突出。國內(nèi)外專家學(xué)者正在對(duì)控制城市規(guī)模的政策方法進(jìn)行研究。相關(guān)法律條文亦對(duì)嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模做出了規(guī)定。城市的發(fā)展不能單純地依靠用地規(guī)模的增加，更需要提高土地的使用效率，從城市內(nèi)部挖掘發(fā)展?jié)摿Α?BR> 第二，雖然我國尚未像西方高城市化率國家那樣出現(xiàn)明顯的城市衰敗和郊區(qū)化現(xiàn)象，但城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的許多問題已對(duì)城市更新提出迫切要求。當(dāng)前，城市的舊城區(qū)內(nèi)普遍存在土地使用效率低下，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，生產(chǎn)生活環(huán)境差等問題，并誘發(fā)一系列不利城市安全的潛在威脅；快速城市化帶來的“城中村”現(xiàn)象已成為各地政府束手無策的頑疾；多數(shù)城市交通的壓力逐步演化為制約發(fā)展的瓶頸。
第三，我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的雙重轉(zhuǎn)型階段，原有的城市土地使用模式亟待轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段對(duì)于城市發(fā)展的要求。如城市各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在不同階段對(duì)城市用地的要求亦不相同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國城市中多數(shù)工礦企業(yè)被布置在城市內(nèi)部，這顯然不能適應(yīng)現(xiàn)今城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，其原有的用地區(qū)位造成城市環(huán)境的污染和土地資源的浪費(fèi)，影響了城市發(fā)展。現(xiàn)階段多數(shù)城市都在進(jìn)行“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)置換后的土地資源需要 進(jìn)一步的利用與整合。
城市更新是城市規(guī)劃對(duì)公共利益的具體體現(xiàn)，旨在解決現(xiàn)階段城市發(fā)展存在的問題與矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。為了保證公共利益的充分實(shí)現(xiàn)，保障城市更新的順利進(jìn)行，需要社會(huì)參與者普遍協(xié)助，各部門相互合作，更需要一定的體制和法律制度進(jìn)行約束和協(xié)調(diào)，解決過程中出現(xiàn)的利益沖突問題。
6 小結(jié)
對(duì)公共利益理解的絕對(duì)化與靜止化使對(duì)公共利益的判斷陷入無休止的邏輯怪圈，永遠(yuǎn)無法得到一個(gè)完美的標(biāo)準(zhǔn)答案。只有以動(dòng)態(tài)、辯證的眼光探究公共利益的內(nèi)涵和屬性，才能明確它的時(shí)代意義與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)?，F(xiàn)階段，城市規(guī)劃正以規(guī) 模擴(kuò)張和城市更新等手段推進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展，對(duì)以土地為載體的各種用地功能與空間結(jié)構(gòu)做出適應(yīng)新形勢的重新安排，其執(zhí)行與落實(shí)程度同公共利益的實(shí)現(xiàn)程度密切相關(guān)。