八、出讓國有土地使用權的終止
（一）出讓國有土地使用權年限屆滿
1、續(xù)期申請的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權出讓有年限的限制。因此土地使用權出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權出讓年限。當土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條、第41條的規(guī)定，土地使用者可以申請續(xù)期。國有土地所有者代表與出讓國有土地使用權人兩相比較，在法律關系上后者是弱者，因此立法應賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權，以保護弱者，平衡雙方當事人的利益。除了根據(jù)社會公共利益的需要，國家依法定程序收回土地使用權，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國有土地所有者代表對土地使用者提出的續(xù)期申請均應予以批準。在此特別強調，收回的出讓國有土地使用權國家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準準予續(xù)期后，國有土地所有者代表與土地使用者應當重新簽訂土地使用權出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請續(xù)期和續(xù)期申請未獲批準的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款未對在土地使用者未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期但依規(guī)定未獲批準的兩種情形下，國家收回土地使用權所導致的法律后果加以區(qū)分。這在實踐中亦是一個復雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對于該問題存在兩種意見，一種認為地上建筑物同土地使用權一起由國家無償收回；一種認為應給予一定補償（或者在合同中約定給予適當補償或者按到期的建筑物殘值給予補償），并由后來的土地使用者承擔這項費用。法律委員會分析各方意見后，認為這個問題比較復雜，涉及到物權問題，應在物權法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實踐中對此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國有土地使用權
土地使用權是土地使用權人與國有土地所有者代表通過簽訂合同設立的一項相對獨立的他物權，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時可能出現(xiàn)不可預見的情形，因此，合同法賦予合同當事人在特殊情況下的合同解除權。土地使用權出讓合同作為合同的一種，亦應允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國有土地使用權，這也是符合國際慣例的，即使是在實行土地私有制，主張私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的國家里，也都保留了國家在必要時征收私人土地的權利。
1、因公共利益的需要
土地使用權出讓方案是土地管理部門會同有關部門共同擬訂，并報有批準權的人民政府批準的，其本身就充分考慮到了社會公共利益。土地使用權出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國有土地使用權人的利益，也當然符合社會公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應服從國家的整體利益，因此，國家通過立法方式，保留了國家提前收回土地使用權的權利，從本質上講，這也是符合社會公共利益的。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條均規(guī)定國家對土地使用者依法取得的出讓國有土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認識，對此類土地使用權，立法應作出"國家應以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權，必然會給土地使用權人造成損失，國家給予相應的補償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實際性況給予相應補償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實踐中的可操作性，容易在土地使用權的補償中出現(xiàn)以權謀私。對此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上，應增加"依法定標準給予相應補償"的硬性規(guī)定，以期對提前收回土地使用權的法律后果予以完善。
關于補償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運用了"適當"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應"一語，比較兩者，"適當"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應"則要求一致性，類似于"同質救濟"，宜取"相應"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定，出讓國有土地使用權人違反關于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國家可依法律程序提前并且無償、強制收回出讓國有土地使用權，以示對用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯可導致國家提前收回出讓國有土地使用權的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權人利用、開發(fā)土地的實際情況予以適當?shù)难a償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當事
不能履行或不能完全履行時，當事人可以全部或部分免除自己承擔的責任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災、火災、地震、颶風等；一種為社會現(xiàn)象如戰(zhàn)爭、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責于雙方當事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負擔必然應以平衡雙方的利益為出發(fā)點。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導致出讓國有土地使用權人無法按既有用途利用土地的，國家可收回出讓國有土地使用權并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟學上的性質為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價于訂立出讓合同時一次性支付給國有土地所有者代表。當不可抗力發(fā)生時，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔顯失公平。因不可歸責的事由而導致用地者喪失預期利益以及出讓金已支付的，國家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權人對該土地已行使的占有、使用、收益權的抵銷。當然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉為漁業(yè)的，則不構成土地滅失。
（一）出讓國有土地使用權年限屆滿
1、續(xù)期申請的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權出讓有年限的限制。因此土地使用權出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權出讓年限。當土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條、第41條的規(guī)定，土地使用者可以申請續(xù)期。國有土地所有者代表與出讓國有土地使用權人兩相比較，在法律關系上后者是弱者，因此立法應賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權，以保護弱者，平衡雙方當事人的利益。除了根據(jù)社會公共利益的需要，國家依法定程序收回土地使用權，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國有土地所有者代表對土地使用者提出的續(xù)期申請均應予以批準。在此特別強調，收回的出讓國有土地使用權國家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準準予續(xù)期后，國有土地所有者代表與土地使用者應當重新簽訂土地使用權出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請續(xù)期和續(xù)期申請未獲批準的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款未對在土地使用者未申請續(xù)期或雖申請續(xù)期但依規(guī)定未獲批準的兩種情形下，國家收回土地使用權所導致的法律后果加以區(qū)分。這在實踐中亦是一個復雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對于該問題存在兩種意見，一種認為地上建筑物同土地使用權一起由國家無償收回；一種認為應給予一定補償（或者在合同中約定給予適當補償或者按到期的建筑物殘值給予補償），并由后來的土地使用者承擔這項費用。法律委員會分析各方意見后，認為這個問題比較復雜，涉及到物權問題，應在物權法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實踐中對此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國有土地使用權
土地使用權是土地使用權人與國有土地所有者代表通過簽訂合同設立的一項相對獨立的他物權，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時可能出現(xiàn)不可預見的情形，因此，合同法賦予合同當事人在特殊情況下的合同解除權。土地使用權出讓合同作為合同的一種，亦應允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國有土地使用權，這也是符合國際慣例的，即使是在實行土地私有制，主張私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的國家里，也都保留了國家在必要時征收私人土地的權利。
1、因公共利益的需要
土地使用權出讓方案是土地管理部門會同有關部門共同擬訂，并報有批準權的人民政府批準的，其本身就充分考慮到了社會公共利益。土地使用權出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國有土地使用權人的利益，也當然符合社會公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應服從國家的整體利益，因此，國家通過立法方式，保留了國家提前收回土地使用權的權利，從本質上講，這也是符合社會公共利益的。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條均規(guī)定國家對土地使用者依法取得的出讓國有土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認識，對此類土地使用權，立法應作出"國家應以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權，必然會給土地使用權人造成損失，國家給予相應的補償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實際性況給予相應補償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實踐中的可操作性，容易在土地使用權的補償中出現(xiàn)以權謀私。對此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上，應增加"依法定標準給予相應補償"的硬性規(guī)定，以期對提前收回土地使用權的法律后果予以完善。
關于補償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運用了"適當"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應"一語，比較兩者，"適當"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應"則要求一致性，類似于"同質救濟"，宜取"相應"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定，出讓國有土地使用權人違反關于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國家可依法律程序提前并且無償、強制收回出讓國有土地使用權，以示對用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯可導致國家提前收回出讓國有土地使用權的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權人利用、開發(fā)土地的實際情況予以適當?shù)难a償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當事
不能履行或不能完全履行時，當事人可以全部或部分免除自己承擔的責任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災、火災、地震、颶風等；一種為社會現(xiàn)象如戰(zhàn)爭、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責于雙方當事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負擔必然應以平衡雙方的利益為出發(fā)點。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導致出讓國有土地使用權人無法按既有用途利用土地的，國家可收回出讓國有土地使用權并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟學上的性質為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價于訂立出讓合同時一次性支付給國有土地所有者代表。當不可抗力發(fā)生時，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔顯失公平。因不可歸責的事由而導致用地者喪失預期利益以及出讓金已支付的，國家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權人對該土地已行使的占有、使用、收益權的抵銷。當然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉為漁業(yè)的，則不構成土地滅失。