第四節(jié) 確定土地所有權
土地所有權是設定于土地之上的各種權利中最核心的一種財產權利，確定一宗土地的所有權，首先要確定該宗土地的所有權的歸屬。我國《土地管理法》規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！边@意味著，我國只存在兩種土地所有權制度，即國家土地所有權和集體土地所有權。因此，確定土地所有權歸屬包括兩個方面的問題：一是確定屬于國家土地所有權的客體；二是確定屬于集體土地所有權的主體和客體。
一、確定土地所有權的歷史沿革
（一）確立了農民土地私有制和國家土地所有制
建國后，我國進行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實行了農民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個人（包括農民）使用的制度，并為國家土地所有權和集體土地所有權制度的確立奠定了基礎。
1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，該法開宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制。對農民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利，廢除土改前的土地契約。該法還規(guī)定了應屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒收和征收后分配不利于生產經營的其他農業(yè)生產用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護路、護堤土地及飛機場、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經營者，經營人不得以之出租、出賣或荒廢。該法的適用范圍是一般農村，不適用于少數民族地區(qū)（除漢人占多數的少數民族地區(qū)）和大城市郊區(qū)。
為適應城市建設與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農業(yè)生產的特殊情況，根據《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，1950年11月10日，政務院第十八次會議通過了該條例。該條例根據《土地改革法》，規(guī)定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋予以沒收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在城市郊區(qū)的農業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農業(yè)土地和荒地及原由農民居住的房屋予以征收等政策，通過沒收和征收得來的農業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無地和少地農民耕種使用。第十七條規(guī)定，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農民對該項土地的使用權。對私有農改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。
1950年11月25日，內務部根據《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，制定并發(fā)布了《關于填發(fā)土地房產所有證的指示》，進一步明確了土地房產發(fā)證的具體做法和需注意的問題。該指示第一條規(guī)定，“……由土地改革已完成的地區(qū)，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產所有權，鞏固與提高農民生產情緒，不論農民新分的土地及原有的土地，均應一律頒發(fā)土地房產所有證，……”第八條規(guī)定，“各大城市郊區(qū)，已實行土改者，應遵照政務院郊區(qū)土地指示， ‘沒收地方的土地，歸國家所有，分配給無地少地農民使用’的原則，……發(fā)給土地使用證。農民原有之土地，則發(fā)給所有證?！钡诹鶙l規(guī)定：“土地證以戶為單位填發(fā)，是合于現在農村經濟情況的。但應將該戶全體成員的姓名開列在土地證上，不能只記戶主一人姓名，以表明此項土地房產，為該戶成員（男女老幼）所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會發(fā)布土地房產所有證暫行辦法》第七條規(guī)定：“頒發(fā)土地證以戶為單位，每戶填寫土地證一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入；……?！钡谑畻l規(guī)定：“凡屬國家之土地房產，概不發(fā)給土地證（土地所有證）……。”
1953年11月5日，政務院第一百九十二次政務會議通過了《國家建設征用土地辦法》，并于1953年12月5日發(fā)布?！秶医ㄔO征用土地辦法》第二條規(guī)定，“凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經濟、文化建設等所需用之土地，均依本辦法征用之”。第十八條規(guī)定，“凡征用之土地，產權屬于國家。用地單位不需要時，應交還國家，不得轉讓?！?958年1月6日，國務院發(fā)布了修改后的《國家建設征用土地辦法》，該辦法中所稱的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國有的土地，這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據原有習慣予以民主管理、經營。
（二）初步確立集體土地所有權制度
1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，該章程第二條規(guī)定，“農業(yè)生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的生產資料轉為合作社集體所有……”第十三條規(guī)定，“入社的農民必須把私有的土地和牲畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有?！辈⒁?guī)定社員原有的墳地和房屋地基不必入社，初步建立了集體土地“三級所有、隊為基礎”的所有權制度。上述規(guī)定表明，土改中發(fā)放了土地所有證的農民私有土地，是建國以來集體土地最初的來源，也是集體土地所有權制度建立的法律依據。由于私有土地轉為集體土地一般無案可查，可以通過確定入社前是否屬于私有土地來決定是否屬于集體土地。土地改革完成后沒有頒布土地所有證的土地，應確定屬于國家所有。關于1953年和1958年的《國家建設征用土地辦法》中所稱的公有土地，與國有土地是被等同對待的，對這部分土地，如果是在1950年土改中發(fā)了土地證的，可以認為屬于農民集體，否則，應歸國家所有。
（三）鞏固集體土地“三級所有、隊為基礎”的所有權制度
1953年和1958年，國家相繼頒布了《國家建設征用土地辦法》，但這個辦法在當時的實踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當時的歷史情況看，由于國家正處于工業(yè)化建設的初期，國家建設征用集體土地的手續(xù)極不完善，存在大量無償或基本無償使用集體土地有情況。集體之間占用土地，特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產隊土地，更是無償調撥，嚴重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會議紀要《關于人民公社的十八個問題》中確定的以生產隊為基礎、三級所有的人民公社根本制度。針對這種現象，1960年11月3日，中共中央又發(fā)出了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，指出“三級所有，隊為基礎，是現階段人民公社的根本制度。”要求“堅決反對和徹底糾正一平二調的錯誤”，指出“一平二調的‘共產風’，嚴重破壞以生產隊為基礎的公社三級所有制，破壞農業(yè)生產力，必須堅決反對，徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調生產隊的土地及其他財務，“都必須認真清理、堅決退還”，“都必須在今年（1960年）內，至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時明確了“勞動、土地、耕畜、農具必須堅決實行 ‘四固定’，固定給生產小隊使用，并且登記造冊，任何人不得隨便調用，……。”
1962年9月27日，中共中央第十次全體會議討論通過了《農村人民公社工作條例修正草案》（后簡稱《六十條》），進一步明確了“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！薄凹w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有?！薄吧a隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個不得占用，……。” 確立并鞏固了集體土地“三級所有，隊為基礎”制度格局。
（四）確立城市土地歸國家所有的制度
1982年12月，我國《憲法》確立了城市土地國有、農村土地集體所有的土地所有制。其后，《民法通則》對國有土地和集體土地的范圍也作出了原則性的規(guī)定，1982年5月4日全國人大第二十三次會議原則批準了《國家建設征用土地條例》，對國家建設征用集體土地的條件、審批權限、程序、補償辦法等作出了明確具體的規(guī)定。1986年，《土地管理法》和《土地管理法實施細則》進一步細化了《憲法》、《民法通則》等對土地所有權的規(guī)定，并將《國家建設征用土地條例》的內容納入該法，《國家建設征用土地條例》同時廢止。《憲法》第九條第一款規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒 地、灘涂除外?！钡谑畻l第二款規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”
土地所有權是設定于土地之上的各種權利中最核心的一種財產權利，確定一宗土地的所有權，首先要確定該宗土地的所有權的歸屬。我國《土地管理法》規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！边@意味著，我國只存在兩種土地所有權制度，即國家土地所有權和集體土地所有權。因此，確定土地所有權歸屬包括兩個方面的問題：一是確定屬于國家土地所有權的客體；二是確定屬于集體土地所有權的主體和客體。
一、確定土地所有權的歷史沿革
（一）確立了農民土地私有制和國家土地所有制
建國后，我國進行了土地制度改革，頒布了《土地改革法》，實行了農民土地所有制，初步劃分了屬于國家所有和農民私有的土地范圍，初步建立了國有土地由單位和個人（包括農民）使用的制度，并為國家土地所有權和集體土地所有權制度的確立奠定了基礎。
1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，該法開宗明義宣布廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制。對農民所有的土地，由人民政府發(fā)給土地所有證，承認土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利，廢除土改前的土地契約。該法還規(guī)定了應屬于國家所有的土地范圍，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河、港，沒收和征收后分配不利于生產經營的其他農業(yè)生產用地，沙田、湖田、鐵路、公路、河道兩旁的護路、護堤土地及飛機場、海港、要塞等占用的土地，國家所有的土地，由私人經營者，經營人不得以之出租、出賣或荒廢。該法的適用范圍是一般農村，不適用于少數民族地區(qū)（除漢人占多數的少數民族地區(qū)）和大城市郊區(qū)。
為適應城市建設與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農業(yè)生產的特殊情況，根據《土地改革法》第三十五條制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》，1950年11月10日，政務院第十八次會議通過了該條例。該條例根據《土地改革法》，規(guī)定了國有土地的范圍和使用辦法，如對地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋予以沒收，對祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在城市郊區(qū)的農業(yè)土地和荒地、工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農業(yè)土地和荒地及原由農民居住的房屋予以征收等政策，通過沒收和征收得來的農業(yè)土地一律歸國家所有，由城市人民政府管理，可分配給無地和少地農民耕種使用。第十七條規(guī)定，城市郊區(qū)土地改革完成后，對分得國有土地的農民，由市人民政府發(fā)給國有土地使用證，保障農民對該項土地的使用權。對私有農改土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。
1950年11月25日，內務部根據《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，制定并發(fā)布了《關于填發(fā)土地房產所有證的指示》，進一步明確了土地房產發(fā)證的具體做法和需注意的問題。該指示第一條規(guī)定，“……由土地改革已完成的地區(qū)，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產所有權，鞏固與提高農民生產情緒，不論農民新分的土地及原有的土地，均應一律頒發(fā)土地房產所有證，……”第八條規(guī)定，“各大城市郊區(qū)，已實行土改者，應遵照政務院郊區(qū)土地指示， ‘沒收地方的土地，歸國家所有，分配給無地少地農民使用’的原則，……發(fā)給土地使用證。農民原有之土地，則發(fā)給所有證?！钡诹鶙l規(guī)定：“土地證以戶為單位填發(fā)，是合于現在農村經濟情況的。但應將該戶全體成員的姓名開列在土地證上，不能只記戶主一人姓名，以表明此項土地房產，為該戶成員（男女老幼）所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會發(fā)布土地房產所有證暫行辦法》第七條規(guī)定：“頒發(fā)土地證以戶為單位，每戶填寫土地證一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入；……?！钡谑畻l規(guī)定：“凡屬國家之土地房產，概不發(fā)給土地證（土地所有證）……。”
1953年11月5日，政務院第一百九十二次政務會議通過了《國家建設征用土地辦法》，并于1953年12月5日發(fā)布?！秶医ㄔO征用土地辦法》第二條規(guī)定，“凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經濟、文化建設等所需用之土地，均依本辦法征用之”。第十八條規(guī)定，“凡征用之土地，產權屬于國家。用地單位不需要時，應交還國家，不得轉讓?！?958年1月6日，國務院發(fā)布了修改后的《國家建設征用土地辦法》，該辦法中所稱的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國有的土地，這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據原有習慣予以民主管理、經營。
（二）初步確立集體土地所有權制度
1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，該章程第二條規(guī)定，“農業(yè)生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的生產資料轉為合作社集體所有……”第十三條規(guī)定，“入社的農民必須把私有的土地和牲畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有?！辈⒁?guī)定社員原有的墳地和房屋地基不必入社，初步建立了集體土地“三級所有、隊為基礎”的所有權制度。上述規(guī)定表明，土改中發(fā)放了土地所有證的農民私有土地，是建國以來集體土地最初的來源，也是集體土地所有權制度建立的法律依據。由于私有土地轉為集體土地一般無案可查，可以通過確定入社前是否屬于私有土地來決定是否屬于集體土地。土地改革完成后沒有頒布土地所有證的土地，應確定屬于國家所有。關于1953年和1958年的《國家建設征用土地辦法》中所稱的公有土地，與國有土地是被等同對待的，對這部分土地，如果是在1950年土改中發(fā)了土地證的，可以認為屬于農民集體，否則，應歸國家所有。
（三）鞏固集體土地“三級所有、隊為基礎”的所有權制度
1953年和1958年，國家相繼頒布了《國家建設征用土地辦法》，但這個辦法在當時的實踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當時的歷史情況看，由于國家正處于工業(yè)化建設的初期，國家建設征用集體土地的手續(xù)極不完善，存在大量無償或基本無償使用集體土地有情況。集體之間占用土地，特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產隊土地，更是無償調撥，嚴重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會議紀要《關于人民公社的十八個問題》中確定的以生產隊為基礎、三級所有的人民公社根本制度。針對這種現象，1960年11月3日，中共中央又發(fā)出了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，指出“三級所有，隊為基礎，是現階段人民公社的根本制度。”要求“堅決反對和徹底糾正一平二調的錯誤”，指出“一平二調的‘共產風’，嚴重破壞以生產隊為基礎的公社三級所有制，破壞農業(yè)生產力，必須堅決反對，徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調生產隊的土地及其他財務，“都必須認真清理、堅決退還”，“都必須在今年（1960年）內，至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時明確了“勞動、土地、耕畜、農具必須堅決實行 ‘四固定’，固定給生產小隊使用，并且登記造冊，任何人不得隨便調用，……。”
1962年9月27日，中共中央第十次全體會議討論通過了《農村人民公社工作條例修正草案》（后簡稱《六十條》），進一步明確了“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！薄凹w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有?！薄吧a隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個不得占用，……。” 確立并鞏固了集體土地“三級所有，隊為基礎”制度格局。
（四）確立城市土地歸國家所有的制度
1982年12月，我國《憲法》確立了城市土地國有、農村土地集體所有的土地所有制。其后，《民法通則》對國有土地和集體土地的范圍也作出了原則性的規(guī)定，1982年5月4日全國人大第二十三次會議原則批準了《國家建設征用土地條例》，對國家建設征用集體土地的條件、審批權限、程序、補償辦法等作出了明確具體的規(guī)定。1986年，《土地管理法》和《土地管理法實施細則》進一步細化了《憲法》、《民法通則》等對土地所有權的規(guī)定，并將《國家建設征用土地條例》的內容納入該法，《國家建設征用土地條例》同時廢止。《憲法》第九條第一款規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒 地、灘涂除外?！钡谑畻l第二款規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”