中國(guó)行政體制改革已經(jīng)取得了成效，改革漸入深水區(qū)。而事業(yè)單位改革的啟動(dòng)，被視為社會(huì)改革從淺水區(qū)進(jìn)入深水區(qū)的標(biāo)志。
按照中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人的解釋，檢驗(yàn)這項(xiàng)改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)，要看它是否有利于調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類專門人才和廣大職工的積極性，是否有利于公益事業(yè)資源的優(yōu)化配置和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是否有利于事業(yè)單位服務(wù)功能的充分發(fā)揮和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
事業(yè)單位改革不僅觸及到簡(jiǎn)單的行政組織架構(gòu)調(diào)整，更涉及全社會(huì)如養(yǎng)老體制改革、財(cái)稅體制改革等需要通盤考慮的問(wèn)題。
“不改革走不下去”
事業(yè)單位已經(jīng)成為改革最后堡壘的代名詞。根據(jù)1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位包含幾個(gè)要素：國(guó)有資產(chǎn)舉辦；服務(wù)于社會(huì)；不以盈利為目的。
在政府自身改革與角色轉(zhuǎn)換的背景下，不同群體間利益上的矛盾加劇，都成為促使事業(yè)單位改革的動(dòng)因。甚至有學(xué)者稱，事業(yè)單位改革不動(dòng)，公務(wù)員改革更遙不可及，全民的憤怒情緒導(dǎo)致社會(huì)保障制度任何改革都不可能成功，改革就卡在事業(yè)單位這一環(huán)節(jié)。
實(shí)際上，中國(guó)的事業(yè)單位改革一直伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，斷斷續(xù)續(xù)地進(jìn)行了許多年，包括各個(gè)省，甚至各個(gè)縣自己的改革，這些支離破碎的局部改革，為事業(yè)單位改革積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是并沒(méi)有統(tǒng)一設(shè)計(jì)的改革，反而加劇了被改革群體與改革的裂痕，強(qiáng)化了被改革群體的抵制情緒。
國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)青鋒在談及事業(yè)單位改革的必要性時(shí)就表示，事業(yè)單位改革是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天的形勢(shì)決定的，由此引發(fā)的矛盾太多，不改走不下去；事業(yè)單位矛盾已經(jīng)成為社會(huì)矛盾的一部分，社會(huì)的不公平感加劇，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的和諧是一個(gè)威脅。
2011年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，這份五號(hào)文件成為事業(yè)單位改革的頂層設(shè)計(jì)。隨即，國(guó)務(wù)院還頒布了37號(hào)文，出臺(tái)10個(gè)事業(yè)單位分類改革配套文件。
從人數(shù)上看，全國(guó)事業(yè)單位從業(yè)人員有三千萬(wàn)，教育、衛(wèi)生兩大行業(yè)占了近兩千萬(wàn)。同時(shí)，中國(guó)事業(yè)單位涵蓋幾乎每一個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)，這些事業(yè)單位擁有行政級(jí)別，從正部級(jí)的，如國(guó)家行政學(xué)院，中央黨校等，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種子站等，從上到下都有行政級(jí)別。
濃厚的行政色彩，注定了改革是一次艱難的剝離。
“兩頭熱，中間冷”
去年9月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室對(duì)外宣布，經(jīng)過(guò)近一年多時(shí)間的努力，我國(guó)事業(yè)單位改革的第一步，即事業(yè)單位清理規(guī)范工作已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)基本完成。
從各地分類實(shí)施情況來(lái)看，山西、上海、浙江、廣東、重慶5個(gè)試點(diǎn)省市分類工作進(jìn)展較快，兩個(gè)試點(diǎn)省市基本完成了分類工作，其他試點(diǎn)省市已基本完成模擬分類。此外，河南、內(nèi)蒙古、四川等地也根據(jù)實(shí)際情況“分步走”。
中國(guó)126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中，有一百多個(gè)種類，其中80%是需要各級(jí)財(cái)政資助的。改革提出把所有的事業(yè)單位分成三類；承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位；提供公共服務(wù)和公益事業(yè)的公益類事業(yè)單位。
改革的取向通俗地說(shuō)叫做“去兩頭，留中間”。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位回歸機(jī)關(guān)；從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。留下來(lái)的就是公益類，根據(jù)主管部門測(cè)算，需要留下的大概是80%。
真正難啃的骨頭在中間。這部分公益類再次細(xì)分為公益一類和公益二類。公益一類提供純公益服務(wù)和產(chǎn)品的，比如義務(wù)教育。公益二類部分提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，部分可以資源市場(chǎng)配置，如高等教育。
這兩類事業(yè)單位今后改革的途徑和方向不完全一樣。按照中央的分法，公益一類經(jīng)費(fèi)上原則上國(guó)家全部負(fù)責(zé)。公益二類國(guó)家財(cái)政予以支持，具體的支持方式是通過(guò)財(cái)政購(gòu)買服務(wù)，即所謂養(yǎng)事不養(yǎng)人。
目前事業(yè)單位分類清理只是初步摸底，最終的分類方式要經(jīng)一系列審核、測(cè)算才能確定。
中編辦研究中心主任洪都在多個(gè)場(chǎng)合介紹目前事業(yè)單位改革情況時(shí)表示，現(xiàn)在事業(yè)單位改革面臨的情況是“兩頭熱、中間冷”。
一頭熱是黨中央國(guó)務(wù)院中央編委中央編辦，高度重視，積極提倡和推動(dòng)事業(yè)單位分類改革。發(fā)了級(jí)別的中發(fā)五號(hào)文件。還有一頭熱是基層，社會(huì)民眾，老百姓樸素觀念就是事業(yè)單位改革，看病、上學(xué)就不難了。
中間部分，也就是事業(yè)單位的主管部門和事業(yè)單位自身，對(duì)改革并不積極。他們不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會(huì)發(fā)生什么樣的變化。
謹(jǐn)防國(guó)資流失
保證國(guó)有資產(chǎn)不流失，成為事業(yè)單位改革中不可回避的問(wèn)題。
洪都認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)改革時(shí)就有過(guò)國(guó)有資產(chǎn)流失的教訓(xùn)。事業(yè)單位改革，相當(dāng)部分單位要轉(zhuǎn)成企業(yè)，在資產(chǎn)登記、清算過(guò)程中，同樣面臨國(guó)資流失的風(fēng)險(xiǎn)。
例如，之前進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把衛(wèi)生院賣掉，甚至出現(xiàn)了4500萬(wàn)的市級(jí)衛(wèi)生院以500萬(wàn)賣給全體職工的案例。但是，實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生改革后，又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供基本醫(yī)療服務(wù)，因此全國(guó)出現(xiàn)了以原來(lái)幾倍、十幾倍，甚至幾十倍的價(jià)格，買回原來(lái)的衛(wèi)生院，給國(guó)家造成巨大損失。
在事業(yè)單位改制中，雖然資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)越來(lái)越規(guī)范，但是仍然不能忽視國(guó)有資產(chǎn)被低估、賤買的可能性，尤其是出版社、報(bào)社等單位，要防止知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地等無(wú)形資產(chǎn)、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)價(jià)值被低估。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對(duì)那些在轉(zhuǎn)制中產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化的單位，是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重點(diǎn)。除了要保證資產(chǎn)評(píng)估的客觀公正外，關(guān)鍵是在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)要引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)拍實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開。
由于事業(yè)單位數(shù)目和性質(zhì)繁雜，各主管單位基本上要求由事業(yè)單位自己拿出改革方案。在中央明確事業(yè)單位分類改革不是甩包袱的前提下，“拿到財(cái)政的，保留自有的”，成為部分事業(yè)單位的改革動(dòng)力。
法制解決“政事”不分
中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，僅僅依靠政策推動(dòng)事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要法治的推進(jìn)與保障。
至于如何運(yùn)用法治手段來(lái)進(jìn)行推進(jìn)與保障，學(xué)界對(duì)此有兩種設(shè)想：一是等到改革成熟之時(shí)來(lái)運(yùn)用法律對(duì)改革成果予以鞏固，二是在整個(gè)改革過(guò)程中都運(yùn)用法律手段。
對(duì)于事業(yè)單位改革法的重點(diǎn)規(guī)范內(nèi)容，馬懷德提出了以下四項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容：一是明確事業(yè)單位的屬性、定義以及事業(yè)單位改革的目標(biāo)、路徑等，將“去兩頭留中間”后的80%的部分，等同于國(guó)外的公共部門，并且將五號(hào)文件及其十個(gè)配套文件的精神納入到法治軌道。二是落實(shí)事業(yè)單位法人的自主權(quán)，例如人員的聘用、事業(yè)單位法人的規(guī)模、法定代表人的產(chǎn)生、工資福利待遇等。三是注意避免行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。四是解決事業(yè)單位改革的程序合法性問(wèn)題。
馬懷德認(rèn)為，還有一個(gè)需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題是，如何避免行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。
很多事業(yè)單位脫胎于機(jī)關(guān)，與后者有著緊密的依附關(guān)系，比如國(guó)家發(fā)改委下屬一百多個(gè)事業(yè)單位，有的參照公務(wù)員，有的差額撥款，有的全額撥款，其中相當(dāng)部分是為機(jī)關(guān)服務(wù)。
“許多過(guò)去機(jī)關(guān)親自做的事情，現(xiàn)在自己不做了，交給了事業(yè)單位。這些事業(yè)單位讓它脫離機(jī)關(guān)，很困難。如果繼續(xù)放在機(jī)關(guān)里，它的屬性是如何？需要思考?！瘪R懷德表示。
這一點(diǎn)，就需要法律清楚地把握住界限，否則即使花力氣進(jìn)行改革，事業(yè)單位可能還是隨時(shí)可能變成行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)也隨時(shí)可能把自己的一部分職能剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)為事業(yè)單位。