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一、俄羅斯存款保險(xiǎn)制度的建立和特點(diǎn)
20 世紀(jì)90年代以來(lái)，俄羅斯發(fā)生了幾次大的政治和金融動(dòng)蕩，最終都是老百姓自己“埋單”。1991年年底，原蘇聯(lián)解體，百姓在銀行的存款幾乎一夜間成為廢紙。1995年8月，由于莫斯科銀行間信貸市場(chǎng)上幾家大銀行拖欠到期債務(wù)，出現(xiàn)銀行擠兌風(fēng)潮，導(dǎo)致多家銀行破產(chǎn)倒閉。1998年9月4日，俄羅斯政府被迫宣布允許盧布自由浮動(dòng)，盧布一夜間貶值 50%，銀行無(wú)力應(yīng)付居民提款兌換美元，整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行幾乎陷于癱瘓。在這輪金融危機(jī)過(guò)程中，有接近一半的銀行破產(chǎn)。一次次慘痛的教訓(xùn)讓俄羅斯當(dāng)局逐漸意識(shí)到，建立一個(gè)保護(hù)存款人利益、維系居民對(duì)銀行的信任、刺激居民儲(chǔ)蓄增加的存款保險(xiǎn)制度已勢(shì)在必行。
2003年11月28日，俄羅斯杜馬通過(guò)了《俄羅斯聯(lián)邦自然人在銀行存款保險(xiǎn)法》( 簡(jiǎn)稱《存款保險(xiǎn)法》) 的提案，從法律上規(guī)定了對(duì)居民在銀行的存款實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)，并規(guī)定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、業(yè)務(wù)辦理程序和存款償付的手續(xù)。2003年12月23日，《存款保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施，這標(biāo)志著俄羅斯正式引入存款保險(xiǎn)制度。根據(jù)《存款保險(xiǎn)法》的規(guī)定，俄羅斯存款保險(xiǎn)的特點(diǎn)之一就是“設(shè)立專門機(jī)構(gòu)從事存款保險(xiǎn)運(yùn)作”。2004年1月，俄羅斯存款保險(xiǎn)局( DepositInsurance Agency，DIA) 正式成立。作為獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)，俄聯(lián)邦主體的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和俄聯(lián)邦中央銀行沒(méi)有權(quán)利干涉存款保險(xiǎn)局的工作。存款保險(xiǎn)局的主要職責(zé)包括: 確定存款保險(xiǎn)費(fèi)水平、接受注冊(cè)登記銀行的繳費(fèi)、在銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人進(jìn)行償付以及管理存款保險(xiǎn)基金。2004年年底，在對(duì)《信貸機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》進(jìn)行修訂后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還增加了負(fù)責(zé)執(zhí)行破產(chǎn)清算銀行破產(chǎn)程序的職責(zé)。
存款保險(xiǎn)局依靠俄羅斯政府提供的首批資金20億盧布開(kāi)始開(kāi)展業(yè)務(wù)，到2005年7月，該金額達(dá)到存款基礎(chǔ)的0.09% 左右。另外俄羅斯政府還提供了10億盧布作為該機(jī)構(gòu)啟動(dòng)階段的管理費(fèi)，直到保費(fèi)收入充足。如果需要，國(guó)家還可提供進(jìn)一步的支持。所有銀行實(shí)行統(tǒng)一保費(fèi)，按季以盧布繳納，并按日均被保險(xiǎn)存款估算。保費(fèi)不得超過(guò)最后一個(gè)會(huì)計(jì)期存款額的0.15% (第36條)。按照《存款保險(xiǎn)法》的規(guī)定，一旦保險(xiǎn)基金已累積到存款基礎(chǔ)的 5%，保費(fèi)將下降到0.05%。保險(xiǎn)基金征繳的資產(chǎn)可以投資政府票據(jù)、債券、俄羅斯機(jī)構(gòu)發(fā)行的股票以及經(jīng)合組織成員國(guó)的證券。2008年12月，俄羅斯保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整到存款額的0.10%。
俄羅斯存款保險(xiǎn)的特點(diǎn)之二就是“部分保險(xiǎn)、逐步提高”，即對(duì)單個(gè)賬戶設(shè)定了一個(gè)補(bǔ)償限額，補(bǔ)償限額隨著補(bǔ)償能力的提高逐年增加。2004年，俄羅斯存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)10萬(wàn)盧布( 含10萬(wàn)盧布，大約3500 美元) 以下的，所有自然人存款( 不包括俄羅斯銀行的企業(yè)存款、不記名存款、信托存款和離岸存款) 實(shí)行全額保險(xiǎn)。2006年8月，補(bǔ)償金的最高金額提高到 19 萬(wàn)盧布，低于10萬(wàn)盧布的銀行存款將獲得全額賠償，高于10萬(wàn)盧布低于 19 萬(wàn)盧布的存款將獲得 90% 的存款賠償。2007年2月16日，賠償金的最高金額提高到40萬(wàn)盧布。2008年10月9日，賠償金的最高金額提高到70萬(wàn)盧布，提供100%補(bǔ)償?shù)拇婵铑~從原10萬(wàn)盧布提高到20萬(wàn)盧布。
俄羅斯存款保險(xiǎn)的特點(diǎn)之三就是“強(qiáng)制投保、分階段執(zhí)行”。通常存款保險(xiǎn)的投保形式有 兩種: 強(qiáng)制性與自愿性，俄羅斯采取的是強(qiáng)制性投保原則，即要求一切銀行必須根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)參加存款保險(xiǎn)體系。對(duì)于申請(qǐng)加入存款保險(xiǎn)體系的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)前執(zhí)行嚴(yán)格的審查制度，法規(guī)要求的最后申請(qǐng)時(shí)間是 2004 年 6 月底。2004 年9 月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)了首批 26 家銀行加入了存款保險(xiǎn)體系。2005 年 3 月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)完成了第一階段審查，共有 824 家銀行被批準(zhǔn)。2005 年 4 ～ 12月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了第二階段審查，重點(diǎn)是對(duì)第一階段審查不合格銀行整改情況的審查，截止到2005 年 12 月，又有 100 家銀行被批準(zhǔn)加入了俄羅斯存款保險(xiǎn)體系，參加存款保險(xiǎn)的銀行家數(shù)達(dá)到 924 家，占俄羅斯全部銀行的 80%，覆蓋了98. 5% 的個(gè)人存款。
俄羅斯存款保險(xiǎn)的特點(diǎn)之四就是“區(qū)別對(duì)待、中小銀行優(yōu)先”。俄羅斯在引入存款保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，一個(gè)重要的例外是，俄羅斯最大的銀行聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行( Sberbank) 并不從存款保險(xiǎn)制度建立之時(shí)就參加，而是在 2007 年 1 月才開(kāi)始參保。實(shí)際上，早在《存款保險(xiǎn)法》頒布之前，俄羅斯一直存在著對(duì)國(guó)有銀行存款的隱性擔(dān)保。由于存在國(guó)家的隱性擔(dān)保，導(dǎo)致俄羅斯存款市場(chǎng)一直是高度壟斷的，截止到 2003 年年末，僅俄羅斯聯(lián)邦儲(chǔ)蓄一家銀行就占有高達(dá) 62. 8% 的存款份額。為了順利實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的過(guò)渡，俄羅斯政府一方面繼續(xù)維持對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行存款的隱性擔(dān)保，另一方面則加快吸收中小銀行進(jìn)入存款保險(xiǎn)體系。所以，推遲聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行加入存款保險(xiǎn)體系具有明顯的平穩(wěn)過(guò)渡的政策含義。
二、俄羅斯引入存款保險(xiǎn)制度的績(jī)效分析
根據(jù)2003年《存款保險(xiǎn)法》的注釋說(shuō)明，俄羅斯建立存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)有四:
(1) 提高公眾對(duì)俄羅斯聯(lián)邦銀行系統(tǒng)的信心，重新引導(dǎo)公眾儲(chǔ)蓄進(jìn)入國(guó)內(nèi)銀行系統(tǒng)。
(2) 提高銀行獲取長(zhǎng)期資金的能力，加快儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。
(3) 減少銀行危機(jī)的頻率，提高金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
(4) 通過(guò)在國(guó)有銀行和私人信貸機(jī)構(gòu)之間創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)程度，改善銀行市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，提高金融體系的效率。以下將分別從這四個(gè)方面對(duì)俄羅斯引入存款保險(xiǎn)制度的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
(一) 引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款的影響表
1列出了2004 ～ 2010 年俄羅斯金融機(jī)構(gòu)的存款數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，自 2003 年年末俄羅斯《存款保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來(lái)，俄羅斯金融機(jī)構(gòu)的個(gè)人存款取得了顯著的增長(zhǎng)。其中，個(gè)人存款總額從2004年的1.46 萬(wàn)億增加到2010年的7.92萬(wàn)億，增長(zhǎng)5.42 倍; 全部盧布存款的年均增長(zhǎng)率是 34. 60%，3 年以上盧布存款年均增長(zhǎng)率是73. 78% 。3 年以上盧布存款的顯著增長(zhǎng)，說(shuō)明個(gè)人存款已經(jīng)成為銀行的長(zhǎng)期資金的重要來(lái)源。
為了進(jìn)一步了解引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)于不同銀行的影響，我們比較了參加保險(xiǎn)銀行和未參加保險(xiǎn)銀行的存款變化。( 見(jiàn)表 2) 結(jié)果顯示，引入存款保險(xiǎn)制度前，參加保險(xiǎn)銀行和未參加保險(xiǎn)銀行的平均存款不存在顯著差異; 引入存款保險(xiǎn)制度后，參加保險(xiǎn)銀行的平均存款額取得了顯著的增長(zhǎng)，而未參加保險(xiǎn)銀行的平均存款額顯著下降，這說(shuō)明在引入存款保險(xiǎn)制度后，存款從未參加保險(xiǎn)的銀行流入了參加保險(xiǎn)的銀行，存款保險(xiǎn)制度對(duì)居民的儲(chǔ)蓄行為有顯著的影響。
( 二) 引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)貸款的影響數(shù)據(jù)顯示，自 2003 年年末俄羅斯《存款保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來(lái)，俄羅斯金融機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模取得了顯著的增長(zhǎng)。
其中盧布，貸款總額從2004 年的 3. 04 萬(wàn)億增加到 2010 年的 15. 60 萬(wàn)億，增長(zhǎng) 5. 13 倍; 全部貸款的年均增長(zhǎng)率是36. 4% ，3 年 以 上 盧 布 貸 款 年 均 增 長(zhǎng) 率 是75. 46% ; 3 年以上盧布貸款占比從 5. 4% 上升到23. 58% 。上述結(jié)果表明，引入存款保險(xiǎn)制度加速了儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化進(jìn)程，推動(dòng)了俄羅斯金融機(jī)構(gòu)的貸款增長(zhǎng)，特別是推動(dòng)了中長(zhǎng)期貸款的增長(zhǎng)。
(三) 引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)銀行危機(jī)的影響數(shù)據(jù)顯示，從 2004 年到 2010 年，俄羅斯金融機(jī)構(gòu)數(shù)量從 1 516 家下降到 1 146 家，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)減少，但減少的數(shù)量趨于下降。
( 見(jiàn)表 3) 金融機(jī)構(gòu)數(shù)量減少主要有兩方面的原因:一是銀行之間進(jìn)行并購(gòu)。俄央行采取了一系列措施簡(jiǎn)化銀行并購(gòu)程序，鼓勵(lì)商業(yè)銀行做大做強(qiáng); 二是央行加強(qiáng)監(jiān)管，吊銷一些不合格商業(yè)銀行的許可證。以 2009 年為例，金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量從 1 228 家下降到1 178 家，有40 家銀行的許可證被吊銷，有12 家銀行被收購(gòu)，同時(shí)有2 家銀行新獲得業(yè)務(wù)許可，結(jié)果金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量總體減少 50 家[4]。另外，根據(jù)俄羅斯政府 2009 年年初通過(guò)的《銀行和銀行活動(dòng)法》修正案，自 2010 年 1月 1 日起，俄境內(nèi)銀行的最低資本金額度不應(yīng)少于9 000 萬(wàn)盧布; 自2012 年1 月1 日起，本國(guó)銀行最低資本金額度不應(yīng)少于 1. 8 億盧布。正在營(yíng)業(yè)的銀行如無(wú)法證實(shí)自身資金實(shí)力，那將面臨或被并購(gòu)、或被迫出局的選擇。據(jù)俄央行統(tǒng)計(jì)，截至2010 年 1 月 1 日，俄境內(nèi)共有 22 家資產(chǎn)不足9 000萬(wàn)盧布的銀行。這樣一來(lái)，俄境內(nèi)銀行數(shù)量很可能還要進(jìn)一步減少。從以上分析可以看出，在引入存款保險(xiǎn)制度后，銀行倒閉的現(xiàn)象并沒(méi)有增加，反而減少了，這說(shuō)明引入存款保險(xiǎn)制度有助于進(jìn)一步逐步完善商業(yè)銀行的退出機(jī)制，對(duì)于減少銀行危機(jī)的頻率是有益的。
(四) 引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響表
4列出了 2004 ～ 2010 年俄羅斯金融市場(chǎng)集中度的變化。數(shù)據(jù)顯示，自 2003 年年末俄羅斯《存款保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來(lái)，存款市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯的變化，前 5 家銀行存款占比持續(xù)下降;但貸款市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的改變，前 5家銀行貸款占比基本穩(wěn)定。上述結(jié)果說(shuō)明，引入存款保險(xiǎn)制度對(duì)于提高存款市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度是有所幫助的，但是對(duì)于提高金融資源的分配效率作用是有限的。
綜合以上分析，俄羅斯基本上完成了建立存款保險(xiǎn)制度的四大預(yù)期目標(biāo): 一是增強(qiáng)了公眾對(duì)俄羅斯聯(lián)邦銀行系統(tǒng)的信心，從而提高了金融機(jī)構(gòu)吸納存款的能力; 二是提高了銀行獲取長(zhǎng)期資金的能力，加快了儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的進(jìn)程; 三是減少了銀行危機(jī)的頻率，提高了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性;四是改善了存款市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，提高了存款市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。然而，美中不足的是，引入存款保險(xiǎn)制度并沒(méi)能改變貸款市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，并沒(méi)有提高金融資源的分配效率。因此，俄羅斯金融改革的下一 步重點(diǎn)應(yīng)該是進(jìn)一步通過(guò)深化改革，提高金融機(jī)構(gòu)的資金分配效率。另外，我們的研究并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，在引入存款保險(xiǎn)制度后俄羅斯金融機(jī)構(gòu)存在過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為，因?yàn)槎砹_斯金融機(jī)構(gòu)的年均貸款增長(zhǎng)率是低于年均存款增長(zhǎng)率的，( 見(jiàn)表 1和表三) 這一點(diǎn)與已有的研究結(jié)果是有所差異的[5]。之所以產(chǎn)生結(jié)果上的差異，是由于本文采用了更長(zhǎng)時(shí)間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
三、俄羅斯經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示
中國(guó)和俄羅斯同樣作為轉(zhuǎn)型中的新興工業(yè)化大國(guó)，在轉(zhuǎn)型路徑的選擇和制度的改革上有許多可以相互借鑒的地方。作為俄羅斯為數(shù)不多的成 功改革之一，俄羅斯建立存款保險(xiǎn)制度的成效顯著，對(duì)我國(guó)具有以下四個(gè)方面的啟示:
1. 推行存款保險(xiǎn)制度應(yīng)該采取漸進(jìn)策略。俄羅斯的基本做法是先立法明確目標(biāo)、原則、框架和內(nèi)容，然后逐步推進(jìn)。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，目前我國(guó)不僅缺少存款保險(xiǎn)的相關(guān)立法，而且缺少對(duì)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案的通盤考慮，所以，當(dāng)務(wù)之急是先由央行會(huì)同財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦等部門進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案的設(shè)計(jì)，在“頂層制度設(shè)計(jì)”的基礎(chǔ)上爭(zhēng)取盡快推出存款保險(xiǎn)的立法。另外，俄羅斯存款保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍、賠償金額、保險(xiǎn)費(fèi)率等方面也都采取了漸進(jìn)策 略，覆蓋范圍是先中小銀行、后大銀行; 賠償金額上限是先少后多; 保險(xiǎn)費(fèi)率是由高到低，上述做法也非常值得我國(guó)借鑒。
2. 建立獨(dú)立型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在俄羅斯，俄聯(lián)邦政權(quán)機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和俄聯(lián)邦中央銀行是沒(méi)有權(quán)利干涉存款保險(xiǎn)局工作的。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，不受政府的干預(yù)，應(yīng)該是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作的基本前提條件。在我國(guó)，對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織形式還沒(méi)有明確的規(guī)定，所以應(yīng)該進(jìn)一步明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的定位，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與中央銀行和銀監(jiān)會(huì)的分工。中央銀行應(yīng)專司貨幣政策的制定、執(zhí)行并以最后貸款人的身 份對(duì)有流動(dòng)性困難的銀行補(bǔ)充其流動(dòng)性資金; 銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行系統(tǒng)的準(zhǔn)入和監(jiān)管; 存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能重點(diǎn)在于保護(hù)存款人而不是銀行，在于保障銀行的有序退出，因此它扮演的是處理銀行體系“有序退出”的角色。
3. 引入存款保險(xiǎn)制度必須和加強(qiáng)銀行業(yè)審慎監(jiān)管相結(jié)合。近年來(lái)，在引進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)，俄羅斯不斷加強(qiáng)對(duì)銀行部門的監(jiān)管，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的所有者、領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員實(shí)行更加嚴(yán)格、適宜的審查，逐步提高商業(yè)銀行的最低資本金要求，建立基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和 IT 審計(jì)，要求銀行及時(shí)和更加完整的披露信息。反觀我國(guó)，近年來(lái) 銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)的速度非?？欤c西方的銀行業(yè)的基礎(chǔ)相比，銀行業(yè)在資本充足率、流動(dòng)性等方面已經(jīng)明顯優(yōu)于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)水平。但結(jié)合宏觀審慎性的考慮，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管也是必要的。當(dāng)前，除了要按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善審慎監(jiān)管框架外，最重要的任務(wù)應(yīng)該是進(jìn)一步完善我國(guó)完善商業(yè)銀行的信息披露制度，提高銀行業(yè)的透明度。
4. 引入存款保險(xiǎn)制度與優(yōu)化金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。在引入存款保險(xiǎn)制度前，俄羅斯金融市場(chǎng)是高度壟斷的。改變國(guó)有銀行壟斷金融市場(chǎng)的局面一直是俄羅斯金融改革的重要目標(biāo)之一。以俄 羅斯最大的國(guó)有銀行 Sberbank 為例，在引入存款保險(xiǎn)制度前，Sberbank 占全部存款份額的62. 8%，引入存款保險(xiǎn)制度后 Sberbank 的存款份額迅速下降到 50%以下。與俄羅斯的情況非常相近，目前中國(guó)金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)也是高度壟斷的，四大國(guó)有銀行的存款份額居高不下，貸款份額更是占全部貸款的 1/3 以上。因此，引入存款保險(xiǎn)制度的同時(shí)必須進(jìn)一步放寬新設(shè)銀行的準(zhǔn)入條件，從而通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高中國(guó)金融體系的整體效率。