(三) 嚴重損害或嚴重損害威脅
嚴重損害或嚴重損害威脅是由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同類產(chǎn)品及直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者所造成的。
WTO《保障措施協(xié)議》第4 條第1 款規(guī)定, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)理解為在進口成員方領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品(like product) 或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體,或相似產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總體產(chǎn)量占該成員國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。與《反傾銷協(xié)議》不同的是, 《保障措施協(xié)議》沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。比較而言,我國2004 年《條例》第10 條, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者。”美國羊肉案上訴機構(gòu)的裁決指出,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要包含了“生產(chǎn)者”和“同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者”。根據(jù)我國《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第7 條規(guī)定,同類產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進口產(chǎn)品相同的產(chǎn)品;沒有相同產(chǎn)品的,以與被調(diào)查進口產(chǎn)品的特性最相似的產(chǎn)品為同類產(chǎn)品。直接競爭產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進口產(chǎn)品雖然不是同類產(chǎn)品,但是與被調(diào)查進口產(chǎn)品具有相近的用途和較強的可替代性,且具有直接競爭關(guān)系的產(chǎn)品。該規(guī)定第8 條繼續(xù)指出,確定同類產(chǎn)品和直接競爭產(chǎn)品時,可以考慮以下因素:產(chǎn)品的物理特征、化學(xué)性能、生產(chǎn)設(shè)備和工藝、產(chǎn)品用途、產(chǎn)品的可替代性、消費者和生產(chǎn)者的評價、銷售渠道、價格等。需要注意的是,服務(wù)貿(mào)易或區(qū)域貿(mào)易安排的國內(nèi)產(chǎn)業(yè),較為復(fù)雜。我國《條例》采取保障措施以國內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)品受損害為標(biāo)準(zhǔn),而非《反傾銷條例》第11 條第2 款規(guī)定的,特殊情況下國內(nèi)某一區(qū)域市場的生產(chǎn)者,也可以視為一個單獨產(chǎn)業(yè)。因此, 《反傾銷條例》和《反補貼條例》規(guī)定的“區(qū)域產(chǎn)業(yè)”,在《保障措施條例》卻沒有規(guī)定。
保障措施的“嚴重損害”是指對國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的狀況造成重大的總體損害( significant overall impairment) ,該標(biāo)準(zhǔn)遠高于反傾銷、反補貼涉及的實質(zhì)損害?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》規(guī)定,評估國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)是否存在嚴重損害或嚴重損害威脅時,進口成員的調(diào)查機構(gòu)必須評估與該產(chǎn)業(yè)狀況相關(guān)的所有客觀的和可量化的因素,協(xié)議還特別列舉了必須評估的8 項因素。我國2004 年《條例》對于嚴重損害和嚴重損害威脅概念仍避而不談,而是由《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第4 條規(guī)定了損害的定義,“嚴重損害是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的全面的和重大的減損。嚴重損害威脅是明顯迫近的嚴重損害,如果不采取措施將導(dǎo)致嚴重損害的發(fā)生。”商務(wù)部采取問卷、抽樣、聽證、技術(shù)鑒定、實地核查等調(diào)查方式進行產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查。由此可知,我國《條例》對嚴重損害的認定與《保障措施協(xié)議》第4 條2 款(a) 所要求量化的因素完全相同,前二項屬于定量分析,后兩項屬于定性分析。但同時須知,要評估“所有相關(guān)因素”并非易事。美國面筋案專家組以一種很務(wù)實的方法確定“所有相關(guān)因素”的最小范圍,即協(xié)議第4 條第2 款所明確列舉的因素和保障措施調(diào)查中利害關(guān)系方所明確提出的其他因素。美國羊肉案上訴機構(gòu)進一步指出,調(diào)查機關(guān)應(yīng)就相關(guān)因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的影響和后果進行實質(zhì)性評估,只有這樣才能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否受到嚴重損害作出全面的適當(dāng)裁定。 [12]顯而易見,我國《條例》第8 條雖然規(guī)定了與WTO 趨于一致的相關(guān)因素,實踐中我國主管機構(gòu)必須采取客觀的、無偏見的方法,在“客觀的和可量化的”基礎(chǔ)上做出評價,就目前我國的產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局而言,還缺乏相應(yīng)的調(diào)查實踐和操作能力。
比較而言,嚴重損害威脅也是損害之一。但由于嚴重損害威脅而啟動保障措施情形的很少見,因此WTO 以及我國的貿(mào)易立法對于嚴重損害威脅并沒有太多的筆墨。但是嚴重損害和嚴重損害威脅是兩個不同而又相互獨立的概念,對之應(yīng)有不同的解釋。而且,損害的形成有一個過程,因此很難確定“嚴重損害威脅”在哪一時刻變成“嚴重損害”。相關(guān)成員在實施保障措施前不一定能夠明確知道是嚴重損害還是嚴重損害威脅。因此, 《保障措施協(xié)議》并沒有要求相關(guān)成員必須明確是嚴重損害還是嚴重損害威脅存在,只要能夠證明兩者之一或兩者同時存在即可。對此,我國立法略顯不足。由于我國部分產(chǎn)業(yè)處于弱勢,遭受嚴重損害威脅有很高的概率,因此我國的保障措施立法上應(yīng)制定出更加確切的嚴重損害威脅標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)完全照搬現(xiàn)有的WTO 標(biāo)準(zhǔn),這主要因為:一是WTO 規(guī)定的嚴重損害威脅的標(biāo)準(zhǔn)過高;二是參照原有嚴重損害的因素,并不能夠全面反映出嚴重損害威脅的形勢和地位,不利于我國保障措施的立案和調(diào)查。
值得一提的是,我國2004 年《外貿(mào)法》第46 條規(guī)定了保障措施適用于重大的貿(mào)易轉(zhuǎn)移,“因第三國限制進口而導(dǎo)致某種產(chǎn)品進入我國市場的數(shù)量大量增加,對已建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅,或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成阻礙的,國家可以采取必要的救濟措施,限制該產(chǎn)品進口?！边@是對于前期美國鋼鐵案成果的肯定。目前對于保障措施適用于重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移,早見于對社會主義國家的選擇性保障措施,現(xiàn)見于專門針對我國的特別保障措施。比較而言,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移低于嚴重損害的標(biāo)準(zhǔn),而且各國規(guī)定的鑒定因素也各不相同。 [13]
這使得重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移考查比較困難,同時導(dǎo)致原先的保障措施的各實施要件之間的邏輯聯(lián)系,也出現(xiàn)了變動。因此,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移出現(xiàn)在我國對外貿(mào)易立法中,是我國綜合考慮應(yīng)對特別保障措施的整合規(guī)則,但目前我國的條款還未規(guī)定考查重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移的客觀因素以及重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移性質(zhì)及范圍的認定等等。
嚴重損害或嚴重損害威脅是由于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同類產(chǎn)品及直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者所造成的。
WTO《保障措施協(xié)議》第4 條第1 款規(guī)定, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)理解為在進口成員方領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品(like product) 或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體,或相似產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總體產(chǎn)量占該成員國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。與《反傾銷協(xié)議》不同的是, 《保障措施協(xié)議》沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。比較而言,我國2004 年《條例》第10 條, “國內(nèi)產(chǎn)業(yè),是指中華人民共和國國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競爭產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者。”美國羊肉案上訴機構(gòu)的裁決指出,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要包含了“生產(chǎn)者”和“同類或直接競爭產(chǎn)品的生產(chǎn)者”。根據(jù)我國《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第7 條規(guī)定,同類產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進口產(chǎn)品相同的產(chǎn)品;沒有相同產(chǎn)品的,以與被調(diào)查進口產(chǎn)品的特性最相似的產(chǎn)品為同類產(chǎn)品。直接競爭產(chǎn)品,是指與被調(diào)查進口產(chǎn)品雖然不是同類產(chǎn)品,但是與被調(diào)查進口產(chǎn)品具有相近的用途和較強的可替代性,且具有直接競爭關(guān)系的產(chǎn)品。該規(guī)定第8 條繼續(xù)指出,確定同類產(chǎn)品和直接競爭產(chǎn)品時,可以考慮以下因素:產(chǎn)品的物理特征、化學(xué)性能、生產(chǎn)設(shè)備和工藝、產(chǎn)品用途、產(chǎn)品的可替代性、消費者和生產(chǎn)者的評價、銷售渠道、價格等。需要注意的是,服務(wù)貿(mào)易或區(qū)域貿(mào)易安排的國內(nèi)產(chǎn)業(yè),較為復(fù)雜。我國《條例》采取保障措施以國內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)品受損害為標(biāo)準(zhǔn),而非《反傾銷條例》第11 條第2 款規(guī)定的,特殊情況下國內(nèi)某一區(qū)域市場的生產(chǎn)者,也可以視為一個單獨產(chǎn)業(yè)。因此, 《反傾銷條例》和《反補貼條例》規(guī)定的“區(qū)域產(chǎn)業(yè)”,在《保障措施條例》卻沒有規(guī)定。
保障措施的“嚴重損害”是指對國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的狀況造成重大的總體損害( significant overall impairment) ,該標(biāo)準(zhǔn)遠高于反傾銷、反補貼涉及的實質(zhì)損害?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》規(guī)定,評估國內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)是否存在嚴重損害或嚴重損害威脅時,進口成員的調(diào)查機構(gòu)必須評估與該產(chǎn)業(yè)狀況相關(guān)的所有客觀的和可量化的因素,協(xié)議還特別列舉了必須評估的8 項因素。我國2004 年《條例》對于嚴重損害和嚴重損害威脅概念仍避而不談,而是由《保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查規(guī)定》第4 條規(guī)定了損害的定義,“嚴重損害是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的全面的和重大的減損。嚴重損害威脅是明顯迫近的嚴重損害,如果不采取措施將導(dǎo)致嚴重損害的發(fā)生。”商務(wù)部采取問卷、抽樣、聽證、技術(shù)鑒定、實地核查等調(diào)查方式進行產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查。由此可知,我國《條例》對嚴重損害的認定與《保障措施協(xié)議》第4 條2 款(a) 所要求量化的因素完全相同,前二項屬于定量分析,后兩項屬于定性分析。但同時須知,要評估“所有相關(guān)因素”并非易事。美國面筋案專家組以一種很務(wù)實的方法確定“所有相關(guān)因素”的最小范圍,即協(xié)議第4 條第2 款所明確列舉的因素和保障措施調(diào)查中利害關(guān)系方所明確提出的其他因素。美國羊肉案上訴機構(gòu)進一步指出,調(diào)查機關(guān)應(yīng)就相關(guān)因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的影響和后果進行實質(zhì)性評估,只有這樣才能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否受到嚴重損害作出全面的適當(dāng)裁定。 [12]顯而易見,我國《條例》第8 條雖然規(guī)定了與WTO 趨于一致的相關(guān)因素,實踐中我國主管機構(gòu)必須采取客觀的、無偏見的方法,在“客觀的和可量化的”基礎(chǔ)上做出評價,就目前我國的產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局而言,還缺乏相應(yīng)的調(diào)查實踐和操作能力。
比較而言,嚴重損害威脅也是損害之一。但由于嚴重損害威脅而啟動保障措施情形的很少見,因此WTO 以及我國的貿(mào)易立法對于嚴重損害威脅并沒有太多的筆墨。但是嚴重損害和嚴重損害威脅是兩個不同而又相互獨立的概念,對之應(yīng)有不同的解釋。而且,損害的形成有一個過程,因此很難確定“嚴重損害威脅”在哪一時刻變成“嚴重損害”。相關(guān)成員在實施保障措施前不一定能夠明確知道是嚴重損害還是嚴重損害威脅。因此, 《保障措施協(xié)議》并沒有要求相關(guān)成員必須明確是嚴重損害還是嚴重損害威脅存在,只要能夠證明兩者之一或兩者同時存在即可。對此,我國立法略顯不足。由于我國部分產(chǎn)業(yè)處于弱勢,遭受嚴重損害威脅有很高的概率,因此我國的保障措施立法上應(yīng)制定出更加確切的嚴重損害威脅標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)完全照搬現(xiàn)有的WTO 標(biāo)準(zhǔn),這主要因為:一是WTO 規(guī)定的嚴重損害威脅的標(biāo)準(zhǔn)過高;二是參照原有嚴重損害的因素,并不能夠全面反映出嚴重損害威脅的形勢和地位,不利于我國保障措施的立案和調(diào)查。
值得一提的是,我國2004 年《外貿(mào)法》第46 條規(guī)定了保障措施適用于重大的貿(mào)易轉(zhuǎn)移,“因第三國限制進口而導(dǎo)致某種產(chǎn)品進入我國市場的數(shù)量大量增加,對已建立的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或者產(chǎn)生損害威脅,或者對建立國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成阻礙的,國家可以采取必要的救濟措施,限制該產(chǎn)品進口?！边@是對于前期美國鋼鐵案成果的肯定。目前對于保障措施適用于重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移,早見于對社會主義國家的選擇性保障措施,現(xiàn)見于專門針對我國的特別保障措施。比較而言,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移低于嚴重損害的標(biāo)準(zhǔn),而且各國規(guī)定的鑒定因素也各不相同。 [13]
這使得重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移考查比較困難,同時導(dǎo)致原先的保障措施的各實施要件之間的邏輯聯(lián)系,也出現(xiàn)了變動。因此,重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移出現(xiàn)在我國對外貿(mào)易立法中,是我國綜合考慮應(yīng)對特別保障措施的整合規(guī)則,但目前我國的條款還未規(guī)定考查重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移的客觀因素以及重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移性質(zhì)及范圍的認定等等。